Библиотека ДИССЕРТАЦИЙ

Главная страница Каталог

Новые диссертации Авторефераты
Книги
Статьи
О сайте
Авторские права
О защите
Для авторов
Бюллетень ВАК
Аспирантам
Новости
Поиск
Объявления
Конференции
Полезные ссылки

Введите слово для поиска

Соловьев Ян Валерьевич.
Министерство финансов Российской империи в 1858 - 1903 гг.: организация и функционирование

Московский Государственный Областной Университет

Специальность 07. 00. 02 — «Отечественная история»

Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Научный руководитель — доктор исторических наук профессор В. В. Шелохаев

Москва - 2003

Содержание диссертации
Министерство финансов Российской империи в 1858 - 1903 гг.

Введение

Глава 1. Этапы эволюции аппарата финансового ведомства
1.1. Образование и формирование Министерства финансов в первой половине XIX века
1.2. Перестройка системы финансового управления в конце 50-х - 70-х гг. XIX века
1.3. Расширение функций Министерства финансов в 80-х - начале 90-х гг. XIX века
1.4. Превращение финансового ведомства при С. Ю. Витте в «сверхминистерство»

Глава 2. Аппарат Министерства финансов: внутренние взаимоотношения и организация работы
3.1. Руководитель финансового ведомства
3.2. Чиновники Министерства финансов: административный и социальный статус, основные принципы деятельности

Заключение
Приложения
Библиографический список источников и литературы

Глава 1. Этапы эволюции аппарата финансового ведомства

1.1. Формирование и развитие министерства финансов в первой половине XIX века

К началу XIX в. в России была осознана необходимость централизации и специализации управления финансами, сосредоточения этого управления в руках одного ответственного лица, наделенного широкими полномочиями для формирования аппарата финансовой администрации как в центре, так и на местах. Эти задачи начали осуществляться в результате общей реформы управления государством, произведенной в царствование Александра I.

Министерская реформа стала важным этапом модернизации российского государственного аппарата. Созданная в основном по французскому образцу, министерская система, в условиях самодержавного правления, крепостничества и низкого уровня общей культуры взаимоотношений населения и власти, с самого начала приобрела специфически российские черты.

8 сентября 1802 г. последовало учреждение 8 министерств, в том числе Министерства финансов (МФ). Одним из существенных начал реформы было поручение каждой отрасли управления одному лицу - министру. По самой сути реформы 1802 гг. все министры ставились в непосредственное подчинение высшей власти. От императора зависело назначение или смещение министра и его товарища. Только перед императором министры несли непосредственную ответственность за свои действия. Министры представлялись своеобразными орудиями Высшей власти, беспрекословно ей подчиняющимися. Отсюда и следовало беспрекословное подчинение министрам всех лиц и мест им подведомственным. От отношения императора зависела роль министра в системе государственного управления и его способность эффективно выполнять свои функции.

В сфере своего управления министр был защищен от вмешательства своих коллег. В ходе реформы был создан Комитет министров, который занимался обсуждением второстепенных вопросов, касающихся межведомственной сферы деятельности. Но реального объединения деятельности министров в этом органе исполнительной власти не произошло. По манифесту 1802 г. министры должны были предоставлять ежегодный отчет в Сенат, но с самого начала это условие нарушалось, и отчеты стали представляться в Комитет министров, где председательствовал император. Все это было связано с нежеланием царя предоставлять какому-либо лицу или учреждению реальных общегосударственных властных полномочий. Может быть это было и одной из причин нечеткого разграничения компетенции между министрами.

Но при этом министры совсем не были марионетками в руках царя. Как отмечал Д. П. Трощинский (министр юстиции в 1814-16 гг.), «...министры не суть только существа вещественные или материальные, которые слепо повинуются руке, приводящей их в движение. Министры суть люди, одаренные волею; министры суть верховные чиноначалышки, имеющие под ведомством своим великое множество чиновников»2. Ревниво защищая свои прерогативы, исключая возможность реальной подконтрольности министров кому-либо еще, Высшая власть вынуждена была предоставить им огромные полномочия. Министры получили право законодательной инициативы. Даже существующее законодательство не всегда служило ограничителем их самовластия. Личный контакт с царем позволял министру (конечно в редких случаях) обходить и закон.

Все это относилось и к власти министра финансов. По манифесту 1802 г. его задачами были названы управление казенными и государственными частями в целях извлечения доходов и рассигнование всех доходов по разным частям. Он должен был заботиться о преумножении государственных доходов и общего благосостояния населения. Ему поручалось следить за правильностью государственных расходов и определять их необходимость. На министра финансов было возложено составление подробного штата государственных доходов и расходов, который после утверждения императором отсылался для исполнения государственному казначею, который обязывался «быть в сношении с Министром Финансов по всем доставляемым ему ведомостям о доходах».

Введению министра финансов поручались: Берг-коллегия со всеми подчиненными ей местами; Монетный департамент, ведавший монетным, пробирным и медальерным делом, с лабораторией и Конторой разделения золота от серебра; Экспедиция о заготовлении и хранении вексельной бумаги, отпуска и продажи оной в разные места; часть Экспедиции государственного хозяйства (дела по Камеральному столу, печатанию векселей и заемных писем); Лесной департамент, оброчные статьи, хозяйственное управление казенными землями; Ассигнационный и Заемный государственные банки с Экспедицией заготовления ассигнационных листов. Для координации действий различных частей министерства и переписки с другими государственными учреждениями создавался Департамент министра финансов прообраз будущей Общей канцелярии.

По всем делам, касающимся умножения государственных доходов (в первую очередь по винным подрядам и откупам), и рассигнования сумм на местах Министерству финансов подчинялись казенные палаты (которые одновременно служили местными учреждениями и для других ведомств). Председателем казенной палаты был вице-губернатор, членами -директор экономии, советник, два асессора и губернский казначей. Палата заведовала податным делом, надзирала за поступлением налогов, осуществляла финансовый контроль. Она ведала источниками доходов: государственными имуществами (землями, водами, казенными предприятиями); государственными, дворцовыми, экономическими крестьянами; винными откупами и подрядами; продажей соли; заведовала казенными зданиями. Казенная палата надзирала за частной торговлей и промышленностью, проводила у четно-статистическую работу по ревизиям (переписям податного населения). К ведению казенных палат были отнесены таможенное и питейное дело, ревизия местных счетов.

В ведении казенной палаты находилось уездные казначейства, которые ведали приемом и хранением денежных сборов и выдавали денежные суммы чиновникам, т. е. являлись государственными приходно-расходными кассами. Все оставшиеся суммы должны были поступать в Главное казначейство. В своем штате казначейства имели уездного казначея и четырех присяжных - хранителей денежной казны. В казначействах производилась продажа гербовой бумаги, марок, бандеролей, аршинов, ими же выдавались промысловые и торговые свидетельства, патенты по акцизным сборам, подорожные и паспорта для мещан. Одновременно с этим казначейства выполняли функции "камеры хранения", принимая от различных учреждений, должностных и частных лиц денежные суммы и другие материальные ценности.

С самого начала в МФ были сосредоточены совершенно разные функции: финансовые и хозяйственные (по распоряжению государственными имуществами). Но монополистом в сфере управления финансами и экономикой оно не было. По манифесту 1802 г. заведование экономической сферой было вверено как министру финансов, так и министру коммерции, который ведал всей торговой и таможенной частями, и отчасти министру внутренних дел, ведению которого подлежала вся промышленность, кроме горной. Раздробление хозяйственных функций между различными министерствами должно было привести к параллелизму в их работе, столкновению их интересов. Необходимо учитывать, что в условиях слабого развития российского мануфактурного производства идея создания самостоятельного торгово-промышленного ведомства тогда не получила широкой поддержки. После манифеста 1802 г. мы можем наблюдать процесс постепенного сосредоточения большинства вопросов по управлению экономикой России в одном ведомстве - Министерстве финансов - и в руках одного человека - министра финансов.

Самостоятельным, хотя и тесно связанным с МФ управлением было Государственное казначейство, ведомству которого подлежали казенные палаты по части казенных сборов, все губернские и уездные казначеи, счетные экспедиции казенных палат. Статное и Остаточное казначейство. Государственный казначей через министра финансов получал распоряжения о расходах, сообщал министру финансов ведомость о доходах, казенные палаты были местными органами и МФ и государственного казначейства (в ведении последнего находились губернские и уездные казначеи).

Реформа 1802 г., определяя состав, не определяла четко организационную структуру каждого из министерств, предполагалось это сделать позднее, основываясь на практическом опыте. Кроме того, результат объединения в министерстве разных и доселе во многом независимых учреждений со своими штатами не был четко спрогнозирован.

Тем большее значение приобретала воля министра, его личные устремления и качества. Первым министром финансов стал граф А. И. Васильев.

МФ довольно быстро поглотило управленческие структуры, доставшиеся ему «по наследству» - уже в 1807 г. произошло окончательное закрытие Берг-коллегии, в составе МФ 13 июля 1806 г. был образован Горный департамент4. Он состоял из горного совета и горной экспедиции, заведовавшей хозяйственными делами. Учреждение Горного департамента имело огромное значение для развития министерства, так как в его организационной структуре воплотился тот идеал сочетания бюрократического и коллегиального элементов, который ляжет в основу реформы 1811 г. Управляющий Горной экспедиции одновременно стоял во главе Горного совета (как впоследствии директор во главе совета департамента), начальники отделений, на которые делилась экспедиция, входили в совет наряду с 2 советниками, командиром и инспекторами горного корпуса.

Главной задачей министра финансов в этот период (как и в последующие) было составление государственной росписи. Задача эта требовала возможности ограничивать сметные аппетиты ведомственной бюрократии, поддержки со стороны высшей власти и способности находить разумный компромисс между необходимыми расходами и имеющимися средствами. Но при этом столь казалось бы естественный принцип, по которому министр финансов «должен быть всегда при назначении новой издержки преимущественно вопрошаем», совершенно не действовал, и министра финансов часто ставили перед свершившимся фактом. Даже авторитета А. И. Васильева не хватало для обуздания неумеренных аппетитов его коллег. Поэтому возникла потребность в создании высшего органа государственной власти по финансовой части. 13 октября 1806 г. был учрежден Финансовый комитет, который должен был заниматься составлением государственных росписей. Его делопроизводством заведовал министр финансов.

Больших усилий со стороны МФ потребоваао решение вопросов взаимоотношений с Государственным казначейством. С самого начала деятельность последнего и МФ была настолько взаимосвязанной, что, обособленное, по закону, от Министерства финансов, ведомство государственного казначея, включавшее и контрольную часть, в действительности было с ним соединено. Такое соединение, правда, привело после смерти А. И. Васильева к тому, что во главе обоих ведомств в 1807 г. встал государственный казначей Ф. А. Голубцов, его ведомству (временно) были переданы установления финансового ведомства. Но присущий ведомству Ф. Голубцова «казначейский» подход к финансовой политике в условиях напряжения всех финансовых сил страны из-за военных действий 1805-1810 гг. был бесперспективен и постепенно приближал Россию к настоящей финансовой катастрофе.

В этих условиях М. М. Сперанский разрабатывает «План финансов», намечая четыре основные меры для спасения: пресечение выпуска ассигнаций, сокращение расходов, установление лучшего контроля над государственными расходами и введение новых налогов. С такими задачами Государственное казначейство справиться не могло. Поэтому 1 января 1810 г. МФ стало вновь самостоятельным.

Важной мерой в реализации финансового плана Сперанского стал указ 2 февраля 1810 г., согласно которому никакие расходы отныне не могли производиться без согласия министра финансов.

М. М. Сперанский рассматривал преобразование МФ только в связи с реформой всей административной реформы. Предполагалось создание высшего государственного учреждения - Государственного совета, через который должны были проходить все законодательные инициативы министров и который, по первоначальной идее, должен был контролировать их деятельность. По закону 1810 г. на его рассмотрение должны были поступать ежегодные сметы общегосударственных приходов и расходов, способы их уравнения, назначение новых издержек, чрезвычайные финансовые меры и все дела, по которым часть государственных доходов или имуществ отходила в частные руки. Министр финансов по должности стал его членом с правом законодательной инициативы. Одним из департаментов Совета был Департамент государственной экономии, к ведению которого принадлежали «предметы обшей промышленности, наук, торговли, финансов, казначейства и счетов».

Департаменты Совета на первых порах, казалось, должны были сделаться контролирующими органами по отношению к министрам, но очень скоро были лишены такой возможности. Уже в 1813 г. в Департаменте государственной экономии прекращается обсуждение росписи доходов и расходов.

По манифесту 25 июля 1810 г. МФ должно было ведать «все источники доходов, как то: управление государственными имуществами, дела горные, соляные, сборы и пошлины всякого рода, в том числе и управление Таможен, доходы городские и земские денежные повинности, дела монетные, банковые и прочее».

В этот период МФ стало естественным преемником ликвидированного 17 августа 1810 г. Министерства коммерции, дела которого были поделены между МФ и МВД. В МФ переходили все дела, связанные с деятельностью Коммерц-коллегии: переписка с агентами и консулами за границей по предметам торговли, сведения о российских предприятиях за границей, учреждение коммерческих банков, надзор за ликвидационными комиссиями по торговым делам, таможенное управление, ревизия таможен, предложения о переменах в тарифах, дела по транзитной торговле, сношения с начальниками портов по делам внешней торговли, заведование всеми коммерческими зданиями, связанными с этой торговлей. В ведение МФ передавалась и сама Коммерц-коллегия, которая по делам, связанным с внутренней торговлей, должна была соотноситься с МВД.

Характеристика работы

Актуальность исследования
Долгие годы в нашей стране не обращали должного внимания на вопросы истории отдельных государственных учреждений России, их роли в жизни российского общества на различных этапах его развития. Но нельзя изучать реформы Е. Ф. Канкрина, М. X. Рейтерна, Н. X. Бунге, С. Ю. Витте и при этом ничего не знать о тех структурах, в недрах которых происходили разработка и осуществление преобразований, о принципах взаимоотношений в системе власти, определявших их успех или неудачу, о тех людях, которые участвовали в разработке этих реформ, об интересах, которые двигали ими, об их взаимоотношениях внутри проводившей реформы ведомственной структуры.

Сейчас, когда перед российским обществом особенно остро стоит проблема эффективности работы государственных органов, необходимо обратиться к прошлому опыту и исследовать развитие государственных органов в России на всем протяжении ее истории. Это позволит нам лучше понять историю в целом, потому что «история каждого ведомства -это существенная часть истории той отрасли общественной жизни, которой оно «ведало» .

Это относится и к экономической отрасли жизни общества, в которой традиционно для России огромную роль играл и играет государственный аппарат. По, по справедливому мнению Г. Г. Богомазова и Н. П. Дроздовой, «оценка роли и эффективности государственной деятельности в экономике России пока не доведена до операционального уровня, когда возможно сказать: больше - меньше, эффективно - не эффективно», на начальном уровне находится разработка конкретных методик комплексной оценки места и роли государства в обществе2. Изучение развития отдельных структур государственного финансового управления позволит разработать и методики для такого анализа.

При изучении вопроса о роли государственной власти в управлении экономикой России в XIX в. принципиальное значение имеет исследование именно министерского управления, так как «именно министерства как орудия исполнительной власти, а не официальные верховные учреждения государства, обладающие законодательными судебными и координирующими политику функциями, были центром тяжести в системе российского правительства». Начиная с 1802 г. министры в России играли часто определяющую роль в осуществлении общегосударственной политики, отсутствие объединенного и ответственного правительства делало их совершенно независимыми распорядителями порученной им сферы управления. Проведение ими успешных преобразований зависело не только от личных их способностей и отношений с высшей властью, но и от степени готовности их ведомств, организационной структуры и личного состава к проведению реформ.

Поэтому исследование развития организационной структуры и изменений в личном составе министерского аппарата, определение ведомственных задач и связи между ними и конкретными действиями министерства приобретает большое значение.

Одним из самых влиятельных министерств, оказывающим большое влияние не только на экономическое, но и на политическое развитие Российской империи в XIX веке было Министерство финансов (МФ), исследованию истории которого и посвящена данная работа.

Объектом исследования является Министерство финансов Российской империи второй половины XIX века.

Предметом исследования выступает аппарат Министерства финансов, его преобразование во второй половине XIX в., периодизация его развития.

Целью данной работы является всестороннее изучение развития всей системы государственного финансового управления второй половины XIX в. с решением следующих сквозных задач:
- проследить возникновение, организационное развитие и процесс взаимодействия центральных и местных органов МФ;
- выявить основные периоды в эволюции министерского аппарата;
- проанализировать содержание и условия деятельности финансового ведомства, процесс его взаимодействия с высшими и другими центральными государственными учреждениями;
- осветить особенности работы служащих МФ, взаимоотношений министра и его аппарата и изменения в личном составе министерства во второй половине XIX в.;
- показать влияние интересов чиновничьего аппарата на проведение финансовых преобразований, их частое несоответствие задачам модернизации России.

Хронологические рамки диссертации определены как особенностями развития самого Министерства финансов, так и изменениями, происходившими в России в XIX -начале XX вв. Нижней хронологической границей определено начало разработки реформ Александра II, ускоривших модернизацию страны и приведших к серьезной перестройке всей ее финансовой системы и ускорению ее экономического развития. В финансовом ведомстве реформаторская деятельность началась с приходом в 1858 г. на министерский пост А. М. Княжевича, привлекшего к себе на работу целую плеяду молодых экономистов, подготовивших реформы, которые вывели министерство на качественно новый уровень функционирования и определили его курс на десятилетия.

Верхней хронологической границей определен 1903 г. — отставка с поста министра финансов С. Ю. Витте, при котором финансовое ведомство существовало как сверхминистерство. Ни до, ни после оно не имело столь обширных функций и не пользовалось таким авторитетом. Но уже в 1902 г. начинается распад сверхминистерства, ускорившийся после отставки Витте.

Методологическая основа и методы исследования.
Диссертация выполнена на основе важнейших методологических принципов научности, объективизма и историзма. Использовались также такие специальные методы исследования, как сравнительный и синхронистический (при рассмотрении общего и различного в эволюции Министерства финансов и других ведомств, некоторых финансовых структур России и западных стран), статистический (анализ количественного роста аппарата министерства, расходов на него, анализ данных формулярных списков и т. д.), ретроспективный (рассмотрение развития министерского аппарата на основе данных о его структуре в более поздний период) и др.

Диссертантом используется теория рациональной бюрократии М. Вебера и концепция «автономного государства» социолога Майкла Манна (Michael Mann), согласно которой государственная элита (бюрократия) действует автономно от остальной части общества, и организующая роль государства в экономическом развитии в большей степени определяется бюрократическими императивами.

Научная новизна работы заключается в том, что это первое комплексное исследование эволюции Министерства финансов Российской империи во второй половине XIX в. В диссертации приведена периодизация истории развития дореволюционного финансового ведомства, впервые после издания 1902 г. производится детальный анализ причин и хода преобразований системы государственного финансового управления в целом, раскрывается влияние личностного фактора, бюрократических интересов на их проведение. При этом, автором на примерах конкретных реформ выявляется противоречие бюрократических интересов общественным интересам, задачам модернизации страны. В диссертации исследуется вопрос о соответствии ведомственных структур выполняемым функциям и дается оценка функциональной готовности Министерства финансов к реформированию российской экономики. Наглядно показан рост расходов на центральный и местный аппарат министерства, отмечено и объяснено различие в темпах этого роста на разных этапах ведомственного развития.

В диссертации рассматривается кадровая политика руководства Министерства финансов, изменение статуса финансовых чиновников на протяжении второй половины XIX в., выявляются причины многочисленных злоупотреблений и подробно исследуются их разнообразные проявления. Впервые изучаются отношения аппарата финансового ведомства и его главы - министра, доказывается их взаимозависимость, выявляются особенности внутриведомственных отношений. В научный оборот впервые вводятся многие архивные источники.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его основные положения могут быть использованы при создании обобщающих трудов по отечественной истории, и, особенно, по истории государственного управления, в преподавании исторических и экономических дисциплин, сотрудниками современных государственных финансовых учреждений.

Апробация результатов исследования. Материалы диссертации отражены в трех публикациях общим объемом 3,5 п. л. и в выступлениях на научных конференциях: студентов и аспирантов Московского государственного университета (апрель 1998 г.) и межвузовской конференции «Государственное строительство России - история, современность, перспективы», посвященной 200-летию министерств (Московский государственный университет сервиса, ноябрь 2002 г.).

Запрос на полный текст диссертации присылайте на адрес kulseg@mail.ru

Биология
Ветеринария
География
Искусствоведение
История
Культурология
Медицина
Педагогика
Политика
Психология
Сельхоз
Социология
Техника
Физ-мат
Филология
Философия
Химия
Экономика
Юриспруденция

Подписаться на новости библиотеки

Пишите нам
X