Библиотека ДИССЕРТАЦИЙ

Главная страница Каталог

Новые диссертации Авторефераты
Книги
Статьи
О сайте
Авторские права
О защите
Для авторов
Бюллетень ВАК
Аспирантам
Новости
Поиск
Объявления
Конференции
Полезные ссылки

Введите слово для поиска

Рысков Олег Игоревич.
Исследование нормативно-методического обеспечения и практики применения электронных документов в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (1993 - 2004 гг.)

Специальность 05.25.02 — Документалистика, документоведение, архивоведение

АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Москва 2004

Работа выполнена во Всероссийском научно-исследовательском институте документоведения и архивного дела (ВНИИДАД)

Научный руководитель: доктор исторических наук Сокова Анжелика Николаевна

Официальные оппоненты:
доктор исторических наук Магидов Владимир Маркович
кандидат исторических наук Чернышева Ольга Николаевна

Ведущая организация: Государственный университет управления

Содержание диссертации
Исследование нормативно-методического обеспечения и практики применения электронных документов в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (1993 - 2004 гг.)

Введение

Глава 1. Некоторые теоретические проблемы применения электронных документов в управленческой деятельности
1.1. Генезис понятия «электронный документ»
1.2. Компоненты электронных документов
1.3. Классификация электронных документов
1.4. Подлинность и юридическая сила электронных документов
Выводы

Глава 2. Нормативно-методическое обеспечение применения электронных документов в сфере государственного управления
2.1. Анализ развития нормативно-методического обеспечения применения электронных документов в Российской Федерации
2.2. Международные нормативно-методические разработки по применению электронных документов
2.3. Нормативно-методическое обеспечение применения электронных документов в зарубежных странах (США, Великобритании, Австралии)
2.4. Нормативно-методическое обеспечение применения электронных документов в странах СНГ
Выводы

Глава 3. Практический опыт применения электронных документов в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации
3.1. Организационно-техническое обеспечение применения электронных документов в деятельности федеральных органов исполнительной власти
3.2. Автоматизированные системы ДОУ, применяемые при работе с электронными документами
3.3. Виды электронных документов, используемых в деятельности федеральных органов исполнительной власти
3.4. Технологии работы с электронными документами в ДОУ федеральных органах исполнительной власти
Выводы

Характеристика работы

Все большее внимание в нашей стране уделяется проблеме повышения эффективности функционирования государственного управления на основе внедрения информационно-коммуникационных технологий (далее ИКТ). В настоящее время на правительственном уровне рассматриваются концепции создания электронного правительства, внедрения электронных административных регламентов, объединения государственных информационных ресурсов. Совместными усилиями органов государственной власти при координации Министерства экономического развития и торговли РФ, фирм-разработчиков программного обеспечения и заинтересованных организаций предпринимаются попытки решить задачи эффективного внедрения ИКТ в работу органов власти в рамках проводящейся в настоящее время административной реформы.

Органы государственной власти осуществляют обмен информацией как между собой, так и со своими территориальными подразделениями, подведомственными учреждениями и иными организациями. Несмотря на то, что большая часть информации передается в виде документов на бумажных носителях, существует тенденция увеличения количества документированной информации, проходящей по электронным каналам связи.

Объектом настоящего исследования является документационное обеспечение управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти с использованием электронных технологий.

Можно выделить две особенности федеральных органов исполнительной власти России, существенные для данного диссертационного исследования. Во-первых, именно при помощи документирования информации осуществляется государственное управление, и от того, насколько эффективно организовано документационное обеспечение управления (далее ДОУ), во многом зависят сроки и качество подготовки и оформления принимаемых решений, оперативность и контроль их исполнения, а следовательно, эффективность деятельности федерального органа исполнительной власти в целом. Во-вторых, во все времена совершенствованию государственного управления придавалось первостепенное значение. Эта задача решалась различными путями, но неизменной основой новых концепций являлось повышение эффективности государственного управления на основе использования достижений научно-технического прогресса в ДОУ.

Так, еще в 1970-х гг. начали разрабатываться унифицированные системы документации, ориентированные на использование в документационном обеспечении деятельности органов государственного управления при внедрении автоматизированных систем управления. В 2000-х гг. с принятием Федеральной целевой программы «Электронная Россия» именно органы власти стали центрами формирования концепций в области информатизации управления и наиболее важной областью информационно-технологических инноваций, в связи с чем в последние годы существенно выросло количество проектов автоматизации делопроизводства в государственных структурах в целях повышения эффективности государственного управления.

Применение новых ИКТ в сфере управленческой деятельности привело к появлению электронных документов (далее ЭД) — документов, в которых информация представлена в электронно-цифровой форме.

Предметом данного диссертационного исследования являются ЭД, применяемые в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Использование ЭД в ДОУ поставило перед документоведением ряд проблем. Среди них можно выделить проблемы определения документоведческого понятия «ЭД», классификации ЭД, установления специфики ЭД, исследования вопросов подлинности ЭД и придания им юридической силы, изучения опыта работы с ЭД в различных организациях, а также выработки и нормативного закрепления требований и методических рекомендаций по работе с ЭД.

Оценивая степень изученности темы, следует отметить, что переломный этап в понимании документа как объекта документоведения относится к 1980-м годам и связывается с принципиальным изменением способов фиксации, передачи и чтения информации. В 1982 году вышла работа В.М.Глушкова, в которой доказывалась реальность вытеснения бумажного документа машинным носителем информации, особенно в сфере канцелярской деятельности8, а в 1984 году появился ГОСТ 6.10.4-84, впервые нормативно закрепивший условия придания юридической силы машиночитаемым документам. Такая постановка вопроса привела к активному изучению документов на машинных носителях и разработке методик хранения машиночитаемых документов.

Значительным вкладом в развитие теории документоведения в условиях внедрения в практику делопроизводства новых информационных технологий являются докторская диссертация А.Н. Соковой, в которой впервые сформулирована предварительная документоведческая концепция использования новых информационных технологий в оперативной обработке управленческой документации. Автор рассмотрел проблему закономерностей эволюции документации, определив перспективы применения бумажного документа в делопроизводстве и архивном деле в условиях возрастающего использования машинных носителей информации. В других научных работах А.Н. Соковой также аргументируется и прогнозируется сохранение в обозримом будущем традиционных бумажных документов в делопроизводстве наряду с документами на машинных носителях. В настоящее время мы видим подтверждение справедливости этого суждения.

1990-е годы характеризуются прогрессивным изменением машинных носителей и программных средств, активным использованием средств электронно-вычислительной техники в сфере управления и делопроизводства, в связи с чем перед документоведением возникла задача определения роли и места ЭД в ДОУ. Электронным документам посвящены научные работы ВНИИДАД, РГАНТД, ГАРФ. В частности, в 1999 году ВНИИДАД подготовил аналитический обзор «Документоведческие и архивоведческие проблемы электронных документов»13, в котором установлена специфика ЭД и определены главные проблемы их применения в делопроизводстве и архивном деле. Обзор показал, что степень изученности разных проблем ЭД неодинакова, и послужил импульсом к составлению Росархивом (ВНИИДАД) программы научных исследований на 2001—2010 гг. «Электронные документы»14, включающей примерный перечень направлений научных исследований, нормативно-методических и экспериментальных разработок в области ЭД.

Целью данной диссертационной работы является формирование комплекса предложений организационного и методического характера по повышению эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в области использования ЭД на основе анализа нормативно-методического обеспечения, обобщения практики применения ЭД в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в период 1993—2004 гг.

Основными задачами исследования являются: выявление основных теоретических вопросов использования ЭД в сфере документационного обеспечения государственного управления; анализ развития и современного состояния отечественной нормативно-методической базы применения ЭД в деятельности органов государственной власти и ее сравнение с нормативной базой работы с ЭД передовых зарубежных стран; анализ практики применения ЭД в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации; определение направлений дальнейшего совершенствования работы с ЭД в документационном обеспечении деятельности федеральных органов исполнительной власти России, выработка практических предложений по оптимизации этой работы.

Выбор хронологических рамок исследования обусловлен изменениями в политическом устройстве страны и социально-экономических условиях деятельности федеральных органов исполнительной власти, активным и массовым внедрением электронных технологий в их деятельность в период 1993—2004 гг. И это не случайно, ибо в переходный период к новому политическому и экономическому укладу происходит перестройка информационных потоков, меняется их содержание, наполнение, объем, скорость переработки информации44, поэтому выдвигаются новые требования к информационному обеспечению управленческих решений на всех уровнях властных структур и значительно активизируются работы по информатизации государственной власти.

Основу методологии работы составляют исторический подход и системный анализ. Изучение понятия ЭД, нормативно-методического обеспечения работы с ЭД в историческом развитии позволило проследить эволюцию предмета исследования и правовой среды его использования. Системный анализ применялся в целях исследования комплекса ЭД как целостности, выявления в нем взаимосвязанных элементов, их характеристики и анализа. Кроме того, в работе использованы методы анкетирования, непосредственного наблюдения, историко-сравнительного и статистического анализа, классификации и другие методы, позволившие провести комплексное исследование.

Источниковая база определяется предметом и задачами исследования и может быть разделена на следующие группы: нормативно-методические документы; фактические данные, полученные в результате исследования практической деятельности ряда федеральных органов исполнительной власти; материалы научных исследований, в том числе содержащиеся в справочно-информационном фонде отраслевого центра научно-технической информации (СИФ ОЦНТИ) ВНИИДАД.

К группе нормативно-методических документов относятся международные, федеральные, общеотраслевые, ведомственные и зарубежные нормативно-методические документы по вопросам применения ЭД в ДОУ, подробный анализ которых дан в главе 2. Перевод использованных в работе зарубежных (англоязычных) источников и литературы выполнен автором.

Важным источником для диссертации послужили собранные автором в течение 2002—2003 гг. фактические данные, вошедшие в аналитический обзор по практике применения электронных документов в деятельности федеральных органов исполнительной власти, выполненный в соответствии с планом научно-исследовательских работ ВНИИДАД.

В качестве источников также использованы материалы, содержащиеся в СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД в области документоведения и архивоведения: депонированные рукописи, аналитические обзоры, научные доклады, информационные записки.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее положения могут быть использованы при совершенствовании нормативной базы работы с ЭД в Российской Федерации, в том числе в рамках ФЦП «Электронная Россия», и поиске новых научных результатов в области документоведения и архивного дела.

Результаты исследования теоретических вопросов и опыт применения ЭД в деятельности федеральных органов исполнительной власти могут быть использованы разработчиками автоматизированных систем ДОУ, а также при проектировании и организации документационного обеспечения органов государственного управления, созданных в ходе административной реформы 2004 года.

Отдельные результаты исследования могут быть использованы при разработке учебно-методических материалов по документоведению и ДОУ для специальностей высшего профессионального образования и курсов повышения квалификации специалистов.

Апробация работы. Основные положения диссертации изложены автором в десяти опубликованных научных статьях, а также доложены на международных научно-практических конференциях «Документация в информационном обществе» в 2002 и 2003 годах, Всероссийской практической конференции «Электронный документооборот и ДОУ в органах власти» 2004 года.

Некоторые положения диссертации нашли отражение в нормативно-методических разработках и научных трудах ВНИИДАД по вопросам ДОУ.

Материалы диссертации используются в лекционных курсах «Информационные технологии в ДОУ» и «Автоматизированные системы ДОУ», читаемых автором на кафедре документационного менеджмента Московского государственного университета сервиса, а также в отраслевом центре повышения квалификации ВНИИДАД.

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность проблемы применения ЭД в деятельности федеральных органов исполнительной власти, определяется объект, предмет, цель, задачи и методы исследования, степень разработанности темы, обосновывается выбор хронологических рамок исследования, описывается источниковая база исследования и литература по теме, раскрываются теоретическая и практическая значимость, научная новизна, апробация работы, структура диссертации.

Первая глава работы посвящена некоторым теоретическим вопросам применения ЭД в ДОУ. В ней рассматриваются существенные признаки понятия ЭД, исследуются вопросы классификации ЭД, определяются компоненты ЭД, освещаются проблемы подлинности и юридической силы ЭД.

Раздел 1.1 посвящен генезису понятия «электронный документ» и анализу основных подходов к определению ЭД, представленных в отечественных и зарубежных источниках и литературе. Большинство существующих определений термина «ЭД» подчеркивают преемственность понятий «документ» и «ЭД», причем акцент делается на информационную составляющую понятия.

Можно говорить о преемственности терминов «машиночитаемый документ» и «электронный документ». В 1990-х именно те документы, которые раньше называли машиночитаемыми стали именовать электронными. Потребность в новом понятии появилась потому, что термин «машиночитаемый документ» отражает автоматическое считывание, ввод информации в машину, то есть лишь начальный этап ее автоматизированной обработки, а ЭД подразумевает существование документа в электронном виде на всех стадиях его жизненного цикла — от создания до уничтожения. Эта особенность ЭД подчеркивается и в зарубежных источниках и литературе.

В разделе 1.2 исследуется состав компонентов ЭД. Проведенный анализ показал, что большинство специалистов предлагает выделять метаданные в качестве одного из компонентов ЭД, однако, по нашему мнению, разделение метаданных и реквизитов необоснованно, поскольку для документоведения вспомогательная системная информация, входящая в состав метаданных, не имеет самостоятельного значения, а делопроизводственные реквизиты ЭД могут содержаться в метаданных. Делается вывод, что ЭД состоит из содержания (информации), реквизитов и материального носителя, что подчеркивает родство понятий ЭД и «документ» в документоведении.

В разделе 1.3 рассматриваются вопросы классификации ЭД. Обращение к классификации ЭД в исследовании обусловлено необходимостью установления положения электронных документов в общем документационном массиве федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с целью данного диссертационного исследования анализ практики работы с ЭД в федеральных органах исполнительной власти проводился с использованием классификации ЭД, основанной на признаках оригинальности и юридической силы. Из состава ЭД отдельно выделяются базы данных как особая форма представления ЭД.

Другим основанием для классификации может быть формат ЭД, который является определяющим условием при конвертации, миграции ЭД и выборе программного обеспечения для работы с ЭД. Особое значение форматов для работы с ЭД подтверждается деятельностью международных, зарубежных и отечественных организацией, занимающихся разработкой стандартов на форматы ЭД.

Раздел 1.4 освещает вопросы подлинности и юридической силы ЭД в их взаимосвязи, поскольку они в настоящее время обеспечиваются универсальным средством — электронной цифровой подписью (ЭЦП). Однако использование ЭЦП в ДОУ связано с рядом проблем, не позволяющих считать ЭЦП универсальным средством удостоверения документов, равным по достоверности, простоте и эффективности применения собственноручной подписи. В связи с этим специалистами предлагаются иные способы обеспечения подлинности и юридической силы ЭД (организационные, программные, аппаратные), которые также на данный момент имеют недостатки, мешающие их широкому распространению.

Во второй главе исследуются вопросы формирования и проводится анализ современного состояния нормативно-методической базы по работе с ЭД в Российской Федерации (раздел 2.1), анализируются международные акты в сфере управления ЭД и вопросы их применения в нормотворчестве различных стран (раздел 2.2), проводится сравнение ее состояния с зарубежной нормативной базой по работе с ЭД в органах государственного управления в США, Великобритании, Австралии (раздел 2.3) и странах СНГ (раздел 2.4).

Анализ нормативной базы работы с ЭД в странах ближнего и дальнего зарубежья был чрезвычайно полезен при определении перспектив и направлений формирования нормативной базы России области работы с ЭД. Сделана также попытка предложить пути использования передового зарубежного опыта по управлению ЭД в деятельности федеральных органов исполнительной власти России.

Нормативно-методическое обеспечение применения ЭД в зарубежных странах на государственном уровне осуществляется, как правило, после принятия подобных нормативных документов на региональном уровне. В России региональные органы власти фактически не включены в нормотворческий процесс в указанной области.

Особое внимание вопросы управления документацией за рубежом получили в рамках развития и внедрения концепции «электронного правительства», а также в связи с принятием законодательства о защите данных, свободе информации и правах человека. Основной целью ФЦП «Электронная Россия» также фактически является создание электронного правительства, в связи с чем некоторые положения программы посвящены организации электронного документооборота.

В России, как и за рубежом, большинство требований к ЭД устанавливаются нормативно-методическими документами, относящимися к документации вообще. Хотя многие специалисты настаивают на том, что требования, представляемые к бумажным документам, не должны применяться к электронным, отмечая подвижность, динамичность ЭД, постоянное внесение в них изменений.

Основным нормативным документом, регламентирующим работу с документами, в большинстве стран мира является национальный стандарт, принятый на основании международного стандарта ИСО 15489-2001. В соответствии с принципами стандартизации в Российской Федерации46, международные стандарты применяются как основа разработки национальных стандартов. Сейчас в интересах экономики и управления настало время для включения в программу по разработке национальных стандартов Российской Федерации стандарта по управлению документацией, основанного на положениях стандарта ИСО 15489-2001, по аналогии с принятием на базе международных стандартов ИСО серии 9000 национальных стандартов системы менеджмента качества.

Архивные органы зарубежных стран (например, Национальная архивно-документационная служба США) принимают участие в управлении ЭД уже на стадии их создания, разрабатывают стандарты и методики выбора программного обеспечения для работы с ЭД в организациях. Федеральному архивному агентству России необходимо перенимать опыт зарубежных архивных органов, так как установление требований к автоматизированным системам ДОУ и методических рекомендаций по их выбору является одним из самых действенных способов влияния на качество формирования архивного фонда организации на стадии делопроизводства. Соответственно, требуется повышение статуса и уточнение функций архивной службы России в этой области.

В третьей главе диссертационной работы рассматривается практический опыт применения ЭД в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации по следующим направлениям: организационно-техническое обеспечение работы с ЭД, применяемые автоматизированные системы ДОУ, виды ЭД и технологии работы с ЭД в ДОУ.

Изучение организационно-технического обеспечения работы с ЭД в федеральных органах исполнительной власти (раздел 3.1) показало, что организационная структура ДОУ (количественный состав работников, наличие специализированных подразделений и т. п.) и техническое обеспечение (количество компьютерной техники, наличие телекоммуникационных каналов связи и др.) уже сегодня позволяют использовать ЭД. Однако достаточный уровень организационно-технического обеспечения — это важный, но не единственный фактор, влияющий на эффективность применения ЭД в деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В разделе 3.2 показано, что в большинстве федеральных органов исполнительной власти автоматизированные системы ДОУ либо уже используются, либо планируется их скорое внедрение. Там, где системы уже действуют, планируется увеличение числа рабочих мест, то есть федеральные органы исполнительной власти в целом удовлетворены работой систем. Однако следует подчеркнуть, что на рынке автоматизированных систем ДОУ отсутствует государственная стратегия лицензирования и сертификации программ.

При рассмотрении в разделе 3.3 видов ЭД, создаваемых и используемых в деятельности федеральных органов исполнительной власти, отмечается, что ЭД в настоящее время составляют 5-10% в общем документообороте органа и имеют тенденцию к росту. Значительную часть ЭД составляют переписка (как правило, сообщения электронной почты) и базы данных.

В федеральных органах исполнительной власти создается большое количество баз данных, отражающих содержание их деятельности. Доступ к информации отраслевых баз данных, как правило, ограничен, что приводит к дублированию информации в учетных системах различных ведомств. В большинстве своем базы данных повторяют информацию, содержащуюся в бумажных документах, однако имеют ценность в связи с удобством представления и использования этой информации.

Исследование технологий работы с ЭД в федеральных органах исполнительной власти (раздел 3.4) позволило установить, что регистрация и контроль исполнения документов — это те задачи ДОУ, где применение электронных технологий приносит ощутимую пользу, поскольку они являются типовыми и поддаются максимальной формализации. Регистрация и контроль исполнения документов автоматизированы даже в тех федеральных органах исполнительной власти, в которых не внедрены комплексные системы автоматизации ДОУ.

В практике работы с ЭД применяются в основном те же формы и правила обработки документации, что и в работе с бумажными документами в традиционном делопроизводстве.

Связанная с технологиями ДОУ проблема хранения ЭД находится в стадии решения. Электронные архивы в федеральных органах исполнительной власти, как правило, отсутствуют. Не сформулированы концептуальные положения о хранении ЭД при наличии бумажного подлинника и некоторые вопросы долговременного обеспечения сохранности ЭД.

В заключении содержатся основные выводы, полученные в результате исследования, и предложения по дальнейшему совершенствованию работы с ЭД в деятельности федеральных органов исполнительной власти России.

Запрос на полный текст автореферата диссертации присылайте на адрес kulseg@mail.ru

Биология
Ветеринария
География
Искусствоведение
История
Культурология
Медицина
Педагогика
Политика
Психология
Сельхоз
Социология
Техника
Физ-мат
Филология
Философия
Химия
Экономика
Юриспруденция

Подписаться на новости библиотеки

Пишите нам
X