Библиотека ДИССЕРТАЦИЙ
Главная страница Конференции | Авторефераты Новые диссертации

Новые диссертации Авторефераты
Книги
Статьи
О сайте
Авторские права
О защите
Для авторов
Бюллетень ВАК
Аспирантам
Новости
Поиск
Объявления
Конференции
Полезные ссылки

Введите слово для поиска

Лазарев Игорь Михайлович.
Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации

Российская Академия Наук
Институт государства и права

Специальность 12.00.14 - «Административное право, финансовое право, информационное право»

Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель – кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист РФ Н.Г. Салищева

Москва - 2002

Содержание дисертации

Введение

Глава 1. Административный процесс и административные процедуры
1.1. Место административного процесса в системе юридического процесса
1.2. Административные процедуры – самостоятельный вид административного процесса

Глава 2. Административные процедуры как способ реализации административно-правового статуса граждан и их организаций
2.1. Роль административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и их организаций во взаимоотношениях с органами исполнительной власти
2.2. Юридические формы реализации административных процедур
2.3. Стадии осуществления административных процедур
2.4. Специальные административные процедуры

Глава 3. Проблемы законодательного регулирования административных процедур

Заключение
Список использованных нормативных правовых актов и литературы

Глава 1. Административный процесс и административные процедуры

1.1. Место административного процесса в системе юридического процесса

В современной науке административного права отсутствует единый подход к определению понятия административного процесса и связанного с ним понятия административных процедур. На наш взгляд, для рассмотрения данной проблемы прежде всего необходимо обратиться к научным исследованиям в области теории права, а именно, к вопросам соотношения материального и процессуального, к общему понятию процесса и к понятию юридического процесса. Без исследования указанных общетеоретических категорий невозможно разрешить указанную выше проблему.

До сих пор в области теории права не принят всеми исследователями термин «юридический процесс», при этом он продолжает исследоваться в рамках отдельных отраслей права. Юридическому процессу как правовой категории, как самостоятельному правовому явлению посвящены лишь четыре крупных монографических исследования, относящихся к советскому периоду развития российского правоведения, последнее принадлежит В. Н. Протасову и относится к 1991 году. Последующие работы, так или иначе касающиеся юридического процесса, носят частный характер.

Для изучения понятия юридического процесса (от лат. processus – продвижение) целесообразно вначале рассмотреть проблему соотношения материального и процессуального в праве. Традиционно в теории права этот вопрос освещается следующим образом. Утверждается, что нормы всех отраслей права направлены на регулирование общественных отношений в соответствии с задачами и функциями государства на данном этапе его развития. Устанавливая правовые нормы, государство также определяет и формы их реализации, тем самым регулируя деятельность соответствующих субъектов по применению и исполнению этих норм. Таким образом, возникают особые правовые нормы, которые по своему характеру отличаются от материальных предписаний и именуются процессуальными, образующими в своей совокупности конкретные отрасли процессуального права. Считается, что процессуальное и материальное право соотносятся как форма и содержание. Процессуальные правовые нормы служат формой реализации и проявления норм материального права.

Разграничение правовых явлений на материальные и процессуальные с общетеоретических позиций длительное время не проводилось. Существование данного разграничения определялось главным образом наличием законодательно обособленных отраслей гражданского процессуального и уголовно-процессуального права. В связи с этим представляются интересными соображения по данному вопросу М. С. Шакарян и А. К. Сергун: «…право делится на ряд отраслей, из которых только две называются процессуальными - уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное. Соответственно процессуальными нормами признаются нормы этих отраслей права. Понятие «материальной отрасли права» в системе права вообще не фигурирует. О материальном праве, материальной норме, материальном правоотношении говорят только тогда, когда переходят к гражданскому или уголовному процессу, когда надо отделить и не смешивать их с процессуальным правом, процессуальной нормой, процессуальным правоотношением.

Гражданское право само по себе никто не называет «материальным», так же как не называют «материальным» само по себе колхозное, трудовое, земельное и другие отрасли права. Такого наименования нет ни в одной из существующих изложений системы нашего права; нет его и в заглавиях учебников по соответствующим отраслям права; его нет в законодательных актах. Необходимость в дополнительном эпитете «материальное» появляется только при обращении к процессу».

Следуя совету указанных выше ученых, обратимся к процессу и продолжим изложение традиционной точки зрения теории права на него. Наличие процессуального права обусловлено потребностью технологии, организации процесса реализации норм материального права. Своеобразие предмета правового регулирования процессуальных норм видится в том, что он включает в себя общественные отношения, возникающие в процессе реализации норм всех отраслей права. Материальное право регулирует предметные («материальные») отношения. Процессуальное право – организационное право. Оно представляет собой системы норм, регламентирующих правовые процедуры при разрешении споров или при определении ответственности за правонарушения. По мнению М. Н. Марченко, процессуальное право – сложное по содержанию и структуре процедурное право в силу самого предмета – это отношения, возникающие в связи с нарушением права или спором в праве.

Процедуры должны обеспечить деятельность юрисдикционных органов, адекватную точному применению норм материального права к конкретным жизненным ситуациям, исключить как фактические, так и юридические ошибки. Сложность этого вида аналитической правовой деятельности обуславливает положение процессуального права как детализированной системы организационных норм.

В соответствии с Конституцией РФ в России теория права признает пять видов процесса: гражданский, уголовный, административный, арбитражный и конституционный. Обратимся к Конституции Российской Федерации, чтобы убедится в наличии упоминания о видах процесса в Основном законе нашей страны.

В соответствии с пунктом «о» статьи 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации пункт «к» статьи 72 Конституции РФ относит административно-процессуальное законодательство. В перечне процессуального законодательства отсутствует упоминание о конституционно-процессуальном законодательстве. Однако часть 2 статьи 118 Конституции РФ гласит, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (курсив мой – И. М.).

Таким образом, из содержания указанных статей можно сделать несколько интересных выводов. Во-первых, в ст. 118 Конституции РФ отсутствует понятие арбитражного судопроизводства, но в ст. 71 есть понятие арбитражно-процессуального законодательства. Это означает, что законодатель либо забыл его упомянуть, либо отнес к гражданскому судопроизводству. Во-вторых, под конституционно-процессуальным законодательством понимается совокупность норм Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ от 21 июля 1994 г. (в ред. ФКЗ от 15 декабря 2001 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации», который устанавливает общие правила и особенности производства в Конституционном Суде РФ. И, в-третьих, законодатель отождествляет процесс с судопроизводством.

Здесь необходимо подробнее остановиться на вопросе соотношения процесса и судопроизводства и рассмотреть возможность существования судебного права. Можно предположить, что нормы права, регулирующие судоустройство, конституционное, гражданское и уголовное судопроизводства, образуют единую отрасль судебного права.

Ученые, разрабатывающие данную теорию, утверждают, что «процессуальное право – это судебное процессуальное право, юридический процесс – это судебный процесс, судопроизводство». Они считают, что идея судебного права «выражает не только научную концепцию, теоретическую модель, но и, прежде всего, реально существующее явление правовой жизни, само действующее право, что отчетливо видно из соотношения трех отдельных, но органически связанных друг с другом отраслей права — судоустройства, гражданского судопроизводства и уголовного судопроизводства». Таким образом, решение вопроса о существовании теории судебного права ставится в зависимость от решения вопроса о том, имеется в наличии судебное право как отрасль в системе права или нет.

Данная позиция была подвергнута справедливой, на наш взгляд, критике со стороны ряда ученых. Так, при обсуждении проблемы судебного права на расширенном заседании сектора теоретических проблем правосудия Института государства и права А. А. Добровольский сказал, что идея судебного права вызывает большие сомнения, поскольку в связи с принятием этой концепции не предлагается ни перестройки системы действующего права, ни создания «кодекса судебного права», ни слияния уголовного и гражданского процесса.

Один из участников обсуждения цитируемой монографии на заседании Научно-консультативного совета Верховного Суда СССР А. Д. Бойков высказался следующим образом: «Создание комплексной правовой отрасли — судебного права ведет к игнорированию существенных различии в сфере гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных отношений, к концепции уголовного иска и другим ошибочным положениям, искажающим перспективы развития соответствующих отраслей законодательства и науки… Функциональная роль теории судебного права авторами не показана.

На пути отрыва процессуального права от его материальной основы их ждет больше потерь, чем приобретений».

На наш взгляд, предположение о существовании судебного права как отрасли права несостоятельно. Однако стоит признать, что у теории судебного права есть свой особый предмет, основу которого составляют те общие моменты в содержании процессуальных отраслей, которые обусловлены природой и организацией такого специфического и важного органа юрисдикции, как суд. Но суд не является единственным субъектом юрисдикции, поэтому такой подход к определению процесса не раскрывает сущность всего объема рассматриваемой категории.

Для исследования такой правовой категории, как процесс, прежде всего, необходимо определить понятия материального и процессуального.

Можно говорить о материальном и процессуальном применительно к праву в широком, философском смысле, фиксируя принадлежность явлений к материи как философской категории. Здесь будет уместно привести слова В. Н. Скобелкина: «Если исходить из философского понимания материи как объективной реальности, существующей вне и независимо от человеческого сознания, то правовые нормы, представляющие собой плод сознательной мыслительной деятельности людей, вряд ли можно считать материальными. Если же применять к ним этот термин, исходя из того, что, будучи созданными, они продолжают существовать в материализованном виде уже независимо от сознания людей, то придется называть материальными и те нормы, которые сейчас именуются процессуальными... И все-таки, несмотря на явную неточность этого термина, заменять его другим нет необходимости, поскольку он прочно вошел в терминологию правовой науки. Следует лишь принять во внимание его условность».

Авторы Юридического энциклопедического словаря дают следующее, более конкретное определение материального права: «Материальное право - юридическое понятие, обозначающее правовые нормы, с помощью которых государство осуществляет воздействие на общественные отношения путем прямого, непосредственного правового регулирования. Нормы материального права закрепляют формы собственности, юридическое положение имущества и лиц, определяют порядок образования и структуру государственных органов, устанавливают правовой статус граждан, основания и пределы ответственности за правонарушения и т. д. Объектом материального права выступают, таким образом, хозяйственные, имущественные, трудовые, семейные и иные отношения. Фактическое (материальное) содержание данных отношений составляет объективную основу, применительно к которой нормы материального права определяют взаимные права и обязанности их участников».

Авторы Российской юридической энциклопедии несколько иначе определяют материальное право, но уже акцентируют внимание на существовании процессуального права: «Материальное право – система правовых норм, обеспечивающих воздействие государства на общественные отношения путем их прямого регулирования. От материального права принято отличать процессуальное право, которым закрепляют формы и порядок реализации материального права, условия его защиты».

В Российской юридической энциклопедии также присутствует интересное, на наш взгляд, определение процессуального права: «Процессуальное право – те отрасли правовой системы государства, которые определяют порядок и условия применения и защиты материального права. Это – традиционный взгляд на процессуальное право, подчеркивающий его служебную по отношению к материальному праву роль. В современной юридической литературе отмечается относительно самостоятельная роль и ценность процессуального права, которое в отличие от права материального более устойчиво по отношению к экономической конъюнктуре, является показателем зрелости демократии, реальной гарантированности прав и свобод личности… В теории права ныне господствующей является мысль о том, что официальное применение любой нормы материального права должно осуществляться в определенной процессуальной процедуре, выделяющей субъекта правоприменения, порядок его деятельности и взаимоотношений с обязываемой стороной, порядок обжалования акта правоприменения и т.д…».\

Надо заметить, что автор данного определения явно поторопился назвать такой подход к понятию процессуального права господствующим, хотя, на наш взгляд, он будет таким в недалеком будущем, как в теоретическом, так и в законодательном плане.

Наконец, необходимо упомянуть отношение к рассматриваемому вопросу авторов Юридической энциклопедии под общей редакцией академика Б. Н. Топорнина. Энциклопедия определяет процессуальные правоотношения как «урегулированные нормами процессуального права отношения, возникающие в связи с осуществлением правосудия между судом, с одной стороны, и участниками судопроизводства (процесса) – с другой. В зависимости от того, в какой сфере правосудия возникают эти отношения и какой отраслью процессуального права они регулируются, различают гражданские, арбитражные и уголовно-процессуальные отношения». Однако в этой же энциклопедии присутствует статья, посвященная административному процессу, которая будет рассмотрена ниже.

Начало дискуссии среди ученых-юристов о соотношении материального и процессуального права положили трактовки и разночтения высказывания о материальном и процессуальном К. Маркса, который писал, что «материальное право… имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы… Процесс и право так же тесно связаны друг с другом как, например, формы растений и животных связаны с мясом и кровью животных. Один дух должен одушевлять процесс и законы, ибо процесс есть только форма жизни закона, следовательно проявление его внутренней жизни».

В пятидесятых годах ХХ века представителями науки общей теории права, опираясь на указанную формулу К. Маркса, была высказана оригинальная точка зрения по поводу характера правоприменительной деятельности. По мнению П. Е. Недбайло, «процессуальная форма присуща любой деятельности по применению правовых норм». Примерно в этом же ключе высказался и Л. М. Явич. Он считал, что «процессуальные нормы регулируют также процесс применения гипотез и диспозиций», а не только санкций материальных норм. Этот автор обосновывал наличие в системе права «единой процессуальной отрасли права, призванной разрешать единую задачу регулирования отношений по применению юридических норм».

Развивая эту же точку зрения, В. М. Горшенев полагает, что «нормы процессуального права выступают своеобразной надстройкой над нормами материального права и поэтому направлены на регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе применения норм материального права при наличии обстоятельств, требующих этого применения. Они имеют общую цель – способствовать достижению результата, преследуемого нормой материального права». В. М. Горшенев подчеркивает, что «в предмете правового регулирования следует различать два комплекса отношений: «организуемые» и организационные. Первые составляют предмет регулирования норм материального права, а организационные – предмет норм процессуального права».

Усилия сторонников излагаемой концепции были объединены в написанной при участии и под редакцией П. Е. Недбайло и В. М. Горшенева коллективной монографии. Авторы утверждают, что под процессуальной формой следует понимать совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата. Такая позиция была подвергнута критике со стороны ряда ученых. Например, С. С. Алексеев полагает, что объединение юридических процедур деятельности всех государственных органов под рубрикой «процесс» обескровливает, выхолащивает это богатое и содержательное понятие и что «не всякая урегулированная правом процедура совершения юридических действий может быть признана процессом в том специальном юридическом смысле, который исторически сложился и принят в законодательстве, на практике, в науке».

А. М. Васильев считает, что «К. Маркс писал не о безликой абстрактной процессуальной форме, а процессуальной форме судопроизводства, и только судопроизводства». По этому же вопросу М. С. Шакарян и А. К. Сергун пишут следующее: «Свои выводы сторонники теории юридической процессуальной формы обосновывают широко известной формулой К. Маркса о том, что «процесс есть форма жизни закона». Между тем если обратиться к работе К. Маркса «Дебаты по поводу закона о краже леса», то нетрудно понять, что К. Маркс имел в виду, прежде всего, соотношение уголовного права с уголовным процессом, и, следовательно, вел речь о принудительном осуществлении права, на что уже обращалось внимание в юридической литературе. Формула К. Маркса не дает основания для конструирования процессуального права применительно к каждой отрасли материального права. Выработка единого понятия процессуальной формы была бы возможна лишь при условии подчинения деятельности всех органов и должностных лиц одним и тем же правилам, что практически невозможно и не нужно».

Относительно высказывания К. Маркса хотелось бы заметить следующее. Ученые, изучающее данную проблему, все время цитируют это утверждение, пропуская слова о том, что процесс и право так же тесно связаны друг с другом как формы растений и животных связаны с мясом и кровью животных. Из этого сравнения очевидным является то, что К. Маркс имел в виду именно соотношение права и процесса, а не только уголовного права и уголовного процесса. И дело тут даже не в высказывании К. Маркса, хотя, на наш взгляд, оно абсолютно точно раскрывает сущность рассматриваемого вопроса, а в подходе к соотношению материального и процессуального.

Противники юридического процесса приводят следующий пример, на котором проверяют правильность утверждения, что процессуальная или материальная природа присуща нормам права независимо от их принадлежности к определенным отраслям. Все правила, определяющие порядок наложения штрафа, порядок обложения налогом, порядок включения в списки избирателей и т.п., являются процессуальными, поскольку ими определяется порядок применения права. Но любое из названных действий может быть обжаловано в суд и возникает дело, рассматриваемое по правилам ГПК, и согласно действующему процессуальному законодательству все названные выше правила будут являться нормами материальными в противоположность тем нормам, которые определяют порядок судопроизводства по этим делам и являются согласно закону процессуальными. Следовательно, считают некоторые ученые, утверждение, что процессуальные нормы – это те, которые устанавливают любой порядок применения закона, не соответствует действующему законодательству.

Во-первых, на наш взгляд, соотношение материального и процессуального на различных уровнях неодинаково. Существует разница между соотношением материального и процессуального в отраслях права и в правовых нормах. На уровне отраслей одно без другого существовать не может: процессуальное право без материального бесцельно, а материальное право без процессуального бездейственно, т.к. регламентация поведения обеспечена возможностью государственного принуждения, осуществляемого в определенной процессуальной форме. На уровне правовых норм такой взаимозависимости нет: нормы процессуального права при соответствующих условиях уже сами порождают субъективные процессуальные права, которые не находятся с материальными субъективными правами в соотношении формы и содержания, а представляют собою самостоятельные правовые явления, связь которых с материальной отраслью права опосредствована отраслью процессуального права, структурным элементом которого является данная процессуальная норма.

То есть в самих процессуальных нормах появляются как бы материальные и процессуальные составляющие, поэтому четкое разграничение материального и процессуального важно в правоприменительной практике, где смешение этих категорий ведет к нарушению субъективных прав граждан и организаций, а также в области нормотворчества, где должно быть достигнуто согласование предписаний материальных и процессуальных отраслей права.

По этому поводу А. М. Васильев писал следующее: «При любой позиции в вопросе понимания процессуальной формы нельзя, однако, отрицать того, что изучение роли правовых норм в механизме правового регулирования выявляет два основных типа нормативно-правовой регламентации. Первый обеспечивает непосредственную регламентацию существующих отношений и необходимо отправляется от их реального содержания, жестко им детерминирован. Фактическое, независимое от законодателя содержание общественных отношений составляет ту объективную основу, применительно к которой формулируются нормами права субъективные права и юридические обязанности участников регулируемых отношений и через такую форму юридической связи оказывается государственное воздействие на ход их развития.

Второй не столь жестко связан содержанием регулируемых отношений, и амплитуда законодательного усмотрения здесь большая, ибо речь идет о нормах как бы второго порядка, создаваемых в качестве гарантий осуществления первых и потому указывающих на способы их реализации, условия защиты установленных субъективных прав и юридических обязанностей. Как бы терминологически ни обозначать («регулятивные и охранительные», «материальные и процессуальные» и т. д.) факт этого явления, оно зафиксировано наукой и получает свое отражение в выводах теории государства и права».

Во-вторых, необходимо более детально рассмотреть аргумент противников юридического процесса о том, что если предположение теории права о существовании какой-то правовой категории не соответствует действующему законодательству, то оно ложно. На наш взгляд, на нынешнем этапе своего развития теория права может играть доминирующую роль в законотворческом процессе: выявлять так называемые пробелы в законодательстве и указывать на существующие в нем неточности. Сегодня в российском обществе сложилась объективная необходимость в более детальном правовом регулировании взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами государственного управления. Казалось бы, достаточно принять закон, регламентирующий правила поведения в сфере данных общественных отношений, и теория права сразу же признает существование административных процедур как части административного процесса.

Однако задачей данного исследования является обоснование того факта, что в теории права вообще и в административном праве, в частности, уже назрела необходимость в признании таких правовых категорий как юридический процесс и административный процесс.

Появление концепции юридического процесса вызвало резкое неприятие со стороны традиционных процессуалистов. Основные аргументы противников данной концепции были изложены в работе «Проблемы соотношения материального и процессуального права», часть из которых уже приводилась выше. Кардинально иную точку зрения по рассматриваемому вопросу изложил в своем исследовании В. Н. Протасов.

Опорными пунктами предлагаемой им концепции юридического процесса являются два тезиса: а) юридический процесс представляет собой разновидность правовой процедуры; б) юридический процесс занимает в процессуально-правовом механизме место элемента, а именно – правоотношения. Таким образом, автор определяет юридический процесс как разновидность юридической процедуры, направленную на выявление и реализацию материального охранительного правоотношения, что предопределяет своеобразие ее содержательных черт (обязательное наличие в составе властного субъекта; специфику опосредуемых мер; как правило, высокий уровень нормативной регламентации и др.), а главное – особый механизм связи с материально-правовой регулятивной сферой.

В. Н. Протасов критикует сторонников юридического процесса за отождествление процесса и юридической процедуры и за методологически неверный прием «выведения» юридического понимания процесса путем семантического толкования слова «процесс». Необходимо согласится с выводом В. Н. Протасова об ошибочности отождествления процесса и процедуры, т.к. из семантического толкования слова «процесс» вытекает, что процесс состоит из процедур и является более общим понятием по отношению к последним.

Запрос на полный текст диссертации присылайте на адрес kulseg@mail.ru

Биология
Ветеринария
Геология
Искусствоведение
История
Культурология
Медицина
Педагогика
Политика
Психология
Сельхоз
Социология
Техника
Физ-мат
Филология
Философия
Химия
Экономика
Юриспруденция

Подписаться на новости библиотеки
Рассылка 'Новости библиотеки диссертаций'

Пишите нам
X