Библиотека ДИССЕРТАЦИЙ

Главная страница Каталог

Книги
Статьи
О сайте
Авторские права
О защите
Для авторов
Бюллетень ВАК
Новости
Поиск
СУПЕРОБУЧЕНИЕ Полезные ссылки

Введите слово для поиска

Данилов Иван. Депутатский (парламентский) мандат в Российской Федерации

Автореферат диссертационного исследования 
на соискание ученой степени кандидата юридических наук


1. Общие положения
2. Отзывы на автореферат
3.
Автореферат диссертационного исследования 

ДЕПУТАТСКИЙ (ПАРЛАМЕНТСКИЙ) МАНДАТ В 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


 

На правах рукописи

Специальность: 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право  

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.  




Научный руководитель 

Судья Конституционного Суда Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор ЛУЧИН Виктор Осипович

Официальные оппоненты

Член Центральной Избирательной Комиссии Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор КОЛЮШИН Евгений Иванович

Советник II класса Главного Управления внутренней политики Администрации Президента РФ,
кандидат юридических наук, ПАРАМОНОВ Андрей Рюрикович

Ведущая организация

Московский государственный социальный университет, кафедра конституционного права
заведующий кафедры - доктор юридических наук, профессор СКУРАТОВ Юрий Ильич


Защита состоялась 31 января 2002 года в 16 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 26 декабря 2001 года.  

 

Среди прочих на автореферат получены положительные отзывы от:

1. Депутата Государственной Думы ФС РФ, заместителя председателя Комитета ГД по труду и социальной политике Селиванова А.В.

2. Директора Центра правовых исследований, заведующий кафедрой конституционного права Архангельского государственного технического университета, д.ю.н., профессора Малого А.Ф.

3. Заведующей кафедрой гражданского права и процесса Архангельского государственного технического университета, к.ю.н., профессора Зыкиной Т.А.

4. Декана юридического факультета Поморского государственного университета, к.ю.н., профессора Чертовой Н.А.



АВТОРЕФЕРАТ

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Формирование в России парламентаризма позволило в ином свете посмотреть на уже устоявшийся в отечественной государственно-правовой практике институт депутатского мандата. Целесообразно ли продолжить практику закрепления в отечественном законодательстве мандата, предполагающего подотчетность и подконтрольность депутата избирателям, либо необходим иной мандат, который в полной мере мог бы обеспечить принцип независимости депутата – эти вопросы стали весьма актуальны в настоящее время. 

Народное представительство выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер. Избранное лицо - держатель мандата - это представитель интересов избирателей своего округа, всего населения страны. Народный представитель и избиратели являются субъектами особого вида правоотношений, возникающих как результат состоявшихся выборов. Эти правоотношения конкретизируют конституционный принцип – народовластие - и обеспечивают его реализацию. Диссертационное исследование посвящено анализу мандата депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, поскольку в настоящий момент в России наблюдаются существенные различия в содержании мандата народного представителя, избранного в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, в законодательный (представительный) орган субъекта РФ, в представительный орган местного самоуправления. Поэтому в случаях сравнения отдельных элементов мандата депутатов разных уровней власти, принадлежность держателя мандата к тому или иному представительному органу рассматривается дифференцировано.

Актуальность избранной темы заключается в том, что характер депутатского (парламентского) мандата является одним из ключевых вопросов в теории и практике парламентаризма. Проблема мандата народного представителя имеет принципиальное значение, поскольку ее правильное решение позволит более четко определить степень зависимости депутата от воли избирателей и меру его ответственности перед ними за свою деятельность.

Как следствие этого, представляется весьма важным, что изменения последних лет, связанные с движением России к государственной системе с полноценным парламентом, изменили и общий вектор в исследовании природы депутатского (парламентского) мандата. Автор диссертации рассматривает новый тип мандата, который эволюцией своей конституционно-правовой природы характеризует переходный период становления Российской государственности, отражает процессы демократических преобразований. Формирование парламентаризма в России позволяет автору переосмыслить значение депутатского (парламентского) мандата в России с точки зрения его общетеоретической значимости и последних изменений в нормативных актах, касающихся статуса отечественного парламентария. Диссертант рассматривает вопросы, не получившие должного освещения в трудах отечественных государствоведов, восполняет существующие пробелы в научной оценке законодательства по теме исследования, высказывает свое мнение по спорным ситуациям, связанным с противоречиями между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

Начиная с Конституции СССР 1977 года и вплоть до принятия Конституции России 1993 года, в правовом статусе народного представителя и российского представительного органа в целом, произошли серьезные изменения. Они затрагивают такие важные проблемы, как характер депутатского (парламентского) мандата, ответственность и неприкосновенность парламентария, его права и обязанности как по отношению к избирателям, так и по отношению к государству,  а также несовместимость мандата с определенными видами деятельности и должностным положением.

Конституционные нормы определили лишь основные направления деятельности российского парламентария, их конкретизация произошла в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. При этом следует отметить противоречия в законодательстве, регулирующем мандат депутатов представительных органов разных уровней власти, а также пробелы в ряде вопросов, затрагивающих статус народного представителя в целом. В первую очередь, это касается конституционно-правовой природы депутатского (парламентского) мандата, включающей в себя характер депутатского (парламентского) мандата, ответственность народного представителя и его иммунитет. Свободный мандат в России – Конституция РФ 1993 года не переняла обычного для советских Конституций закрепления императивного мандата или его отдельных элементов - обременен некоторыми традиционными чертами: обязанностью держать избирателей в курсе своей парламентской деятельности, обеспечивать их права и интересы, руководствоваться предвыборной программой. Однако не все законодательные акты России согласуются с Конституцией РФ в решении вопроса о виде и характере депутатского (парламентского) мандата. Требует осмысления и анализа прослеживающаяся в законодательстве субъектов РФ тенденция к сохранению императивного депутатского (парламентского) мандата на уровне субъектов РФ и уровне местного самоуправления.

Исследование пробелов в российском законодательстве и коллизий между нормативными правовыми актами, изучение отдельных элементов мандата на новой законодательной базе, с учетом отечественного и зарубежного опыта в области парламентской деятельности, позволило собрать необходимый материал, выдвинуть свои предложения по решению актуальных проблем российского парламентаризма и уточнить конституционно-правовую природу и структуру депутатского (парламентского) мандата. Особое внимание в работе уделено решениям Конституционного Суда РФ, касающимся функционирования российских представительных органов, поскольку в свете недостаточного законодательного регулирования изучаемого института эти решения восполняют  существующие пробелы в законодательстве и устраняют противоречия, вызванные ими.

Актуальность темы заключается и в том, что в современной юридической литературе не так много работ, целиком посвященных мандату народного представителя и его характеристикам. Поэтому, важной задачей исследования стало рассмотрение всех структурных элементов депутатского (парламентского) мандата в России с позиций современной конституционной науки и практики осуществления этого института в течение последних лет. Автором диссертации рассматриваются конституционно-правовая природа мандата, включая его признаки и виды; процесс конституционного развития мандата в России; основания предоставления, прекращения мандата, его отзыв; охрана мандата, включающая иммунитет и ответственность держателя мандата, несовместимость мандата с занятием оплачиваемой государственной должности, с деятельностью в государственных и некоторых частных предприятиях, несовместимость нескольких депутатских (парламентских) мандатов. На каждом этапе исследования проводятся сравнительный анализ закрепления мандата, его элементов в законодательстве России и законодательстве ряда стран с развитой парламентской системой (Франция, ФРГ), а также парламентской системой стран-членов СНГ (Украина, Молдавия).

В исследовании поставлен ряд важных вопросов, в числе которых: необходимо ли в действующем законодательстве предусмотреть перечень прав избирателей, обеспечивающих их влияние на депутатов на протяжении всего периода осуществления депутатами властных полномочий? Требует ли специфика функционирования Российской государственности выбора того или иного вида депутатского (парламентского) мандата? В целом, проблемы теоретической разработки отечественного парламентского права, пробелы в законодательстве и практике в сфере парламентского права негативно сказываются на использовании представителями своих полномочий, обеспеченных мандатом, на эффективности деятельности депутатов. В исследовании содержится ряд рекомендаций, направленных на устранение имеющихся недостатков и решение существующих проблем.

В настоящий момент в специальной юридической литературе отсутствует научное исследование, полностью посвященное институту депутатского (парламентского) мандата, проблемам его развития на современном этапе парламентаризма, анализу существующих институтов за рубежом. Все это подчеркивает актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Анализ и обобщение юридических явлений, относящихся к деятельности российского парламента, а также определение путей повышения эффективности его работы требует обращения к отечественной теории государственного права и истории конституционно-правовой науки.

Среди первых отечественных исследователей проблемы статуса народного представителя, легитимности его деятельности можно выделить таких известных ученых-государствоведов конца XIX - начала XX вв., как  Н.П. Дружинин, А.А. Жижиленко, М.М. Ковалевский, С.А. Котляревский, К.Н. Соколов, Б.Н. Чичерин. Труды этих авторов содержат огромный научный потенциал, актуальный и в наше время. Большинство из них выступали в защиту парламентаризма и свободного депутатского (парламентского) мандата.

Деятельности представительных органов, статусу народных представителей и их мандату посвящены научные труды крупных современных ученых-юристов в сфере конституционного и парламентского права - С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, А.Д. Керимова, Е.И. Колюшина, В.Ф. Котока, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.С. Основина, Н.Т. Савенкова, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, К.Ф. Шеремета и других. Эти работы, многие из которых были написаны еще в советский период и отражали существующие научные концепции и практические подходы, не утратили значения и в настоящее время, являясь основой для развития теории современного российского парламентаризма.

При всей несомненной ценности работ названных авторов нельзя сказать, что интерес научной общественности к проблемам выбора того или иного вида мандата, наполнения его содержания, оснований возникновения и прекращения правоотношений, связанных с ним, в полной мере исчерпан. Демократические преобразования последних десяти лет изменили общественное мнение к парламентаризму с негативного на позитивный. В советской юридической науке отношение к парламентаризму было критическим, а депутатский (парламентский) мандат обладал всеми чертами императивного мандата,  характерного для государств с преимущественно авторитарной системой власти. Однако необходимо отметить и тех исследователей, кто в период с 1930 - 1970 гг. заявлял о нецелесообразности оснований для применения в социалистическом государстве императивного мандата (А.А. Безуглов, Г.С. Гурвич, Н.И. Челяпов). Начиная с 1980 г., появляется правовая модель, совмещающая признаки свободного и императивного мандата (Б. Завадская и К.Ф. Шеремет).

При подготовке диссертационного исследования автор опирался на труды отечественных специалистов в области теории и истории государства и права, конституционного права, политических и правовых учений, международного права,  прежде всего: А.С. Автономова, С.Н. Бабурина, А.В. Васильева, Б.П. Елисеева, С.Э. Жилинского, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, И.О. Красновой, Б.С. Крылова, Б.Н. Кудрявцева, М.Н. Кузнецова, И.Н. Куксина, М-П.Р. Кулиева, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, Г.В. Осипова, С.В. Соловьевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Г.И. Тункина, Т.М. Шамбы, Д.Ю. Шестакова, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, И.С. Яценко и др.

Проблемы становления и развития правовых институтов парламентаризма отражены в работах зарубежных авторов - М. Амеллера, А. Бакера, Ж. Блонделя, Де Лавеле, М. Дюверже, Д. Еллинека, О. Моделя, М. Прело, Х. Файнера.

Правовую основу работы составляют Конституция РФ 1993 года, Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», другие Федеральные законы, Постановления Конституционного Суда РФ, Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, Регламенты палат Федерального Собрания РФ, законодательство субъектов РФ и органов местного самоуправления по предмету диссертационного исследования, проекты нормативных актов, иные правовые документы, в том числе зарубежные.

Объектом исследования выступают правовые отношения, складывающиеся в процессе реализации полномочий, обеспеченных депутатским (парламентским) мандатом, а также гарантирующая их система законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

Предмет диссертационного исследования составляют нормы права, регулирующие депутатский (парламентский) мандат в Российской Федерации.

Цель и задачи исследования. Диссертационная работа ставит своей целью комплексное изучение и теоретическую разработку проблем выбора и содержания определенного вида мандата, дальнейшее совершенствование российского законодательства, касающегося вопросов статуса народных представителей и практики депутатской деятельности, а также определение оптимальной модели функционирования депутатского (парламентского) мандата в России на современном этапе.

Поставленная цель достигается в ходе решения следующих общих и частных задач:

- рассмотрение исторического развития института депутатского (парламентского) мандата, его элементов, различных взглядов и научных теорий по данному вопросу;

- исследование признаков и характеристик депутатского (парламентского) мандата, анализ действующих нормативных правовых актов (в ряде случаев законопроектов), практики их применения, внесение конкретных предложений по изменению и дополнению существующих и разработке новых нормативных правовых актов, в том числе регламентирующих  статус и деятельность народного представителя;

- анализ оснований возникновения и срока действия депутатского (парламентского) мандата, его охраны и оснований прекращения;

- уточнение предметов гарантий депутатской деятельности, а также необходимость сформулировать их определения, раскрыть объем и содержание гарантий;

- выявление существующих на современном этапе правовых проблем в статусе и деятельности народного представителя, рассмотрение и анализ актуальных практических ситуаций, в том числе спорных, предложение различных вариантов их решения;

- определение тенденций правового регулирования и развития института депутатского (парламентского) мандата в России и за рубежом;

- раскрытие значения свободного мандата для становления демократической правовой Российской государственности.

Итогом проведенного исследования выступает развитие концепции депутатского (парламентского) мандата, который бы носил смешанный характер, а также представление конкретных предложений, направленных на решение актуальных проблем парламентского права в России.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы диалектики, правоведения, системно-исторического, логического и структурно-функционального анализа источниковой базы. Особое место занял сравнительно-правовой метод. Особенностью работы является сочетание теоретического и эмпирического уровней исследования.

Научная новизна исследования определяется тем, что в нем представлено новое видение свободного депутатского (парламентского) мандата как важной категории юридической науки и российского конституционного права, отечественного парламентаризма в контексте цивилизационных демократических преобразований в российском обществе. Исследование является одним из первых в российской конституционно-правовой литературе, в котором комплексно рассматривается институт депутатского (парламентского) мандата в Российской Федерации на современном этапе.

Диссертант формулирует, аргументирует и выносит на защиту следующие основные положения и выводы, в которых нашли отражение научная новизна и практическая значимость работы:

- Автором дана обобщенная характеристика положительных и отрицательных сторон императивного и свободного мандатов с точки зрения современной конституционной науки и практики. Обосновывается концепция о том, что в своем идеальном виде ни один из них не является безупречным выбором для Российской государственности и российской правовой системы. Решение проблемы ответственности члена представительного органа власти заключается в преодолении крайностей императивного и свободного мандатов и разработке смешанной модели депутатского (парламентского) мандата, совмещающей положительные стороны обоих видов мандата.

-         Диссертант доказывает, что только на уровне представительного органа местного самоуправления возможен отзыв депутата. Автором сформулированы критерии, необходимые для разработки нормативного акта, который регулировал бы принципы, механизм и процедуры отзыва депутата представительного органа власти местного самоуправления. В таком случае сохранятся некоторые механизмы влияния избирателей на депутата, но не будет допущено установление отношений прямой и жесткой зависимости народного представителя от воли избирателей. Это позволит соединить на уровне местного самоуправления представительную функцию депутата и выполняемую им роль непосредственного участника деятельности по осуществлению публичной власти. Мандат же представителя высшего органа законодательной власти России и органов законодательной власти в субъектах Федерации должен быть свободным в силу особо важных функций, которые этот представитель исполняет.

- В результате исследования предлагаемых вариантов ограничения депутатской неприкосновенности (иммунитета), автор делает вывод о том, что, если они и целесообразны, то в самом минимальном объеме. Автор диссертационного исследования рассматривает положительные и отрицательные стороны различных видов внутрипарламентской ответственности и делает вывод о необходимости принятия документа, который бы четко и подробно регламентировал нормы поведения депутата, в том числе этические, и его ответственность за их неисполнение. Новации диссертанта могут быть расценены как  необходимые условия для обеспечения должного поведения депутатского корпуса и юридически обоснованной оценки  поведения депутата. В качестве дополнительной меры ответственности депутата предлагается установить конституционный штраф; эта мера не только будет побуждать депутата действовать более эффективно, но и поможет заблокировать его незаконную деятельность, без внесения изменений в Конституцию РФ.

-         Диссертант доказывает нежелательность в нынешних условиях радикального реформирования системы социального обеспечения членов представительных органов в сторону уменьшения гарантий, предоставляемых им. Достойное обеспечение деятельности парламентария является его надежной защитой от влияния политических и финансовых группировок. Очевидно, что в случае ухудшения своего социального положения народный представитель будет менее защищен от многочисленных групп влияния и лоббистских структур. Парламентарий должен быть защищен материально – это одно из основных условий его свободной деятельности. Депутатская деятельность должна быть единственным источником дохода для парламентария. С проблемой социального обеспечения депутатов связана другая, не менее важная проблема – профессионализация депутатского корпуса. Значительная часть депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации не имеют необходимой профессиональной подготовки, которая могла бы обеспечить эффективную и деятельную законотворческую деятельность. Необходим механизм организации и научно-методологического руководства подготовкой и повышением квалификации депутатов.

- На основании исследований и с учетом зарубежного опыта предложена система дисциплинарной ответственности депутата перед представительным органом, которая могла бы носить более действенный характер в отношении депутатов, нарушающих порядок во время работы представительного органа. В систему предложено включить: предупреждение о лишении и само лишение слова по обсуждаемому вопросу; призыв к порядку и удаление из зала заседания; удержание из месячного вознаграждения определенной суммы; порицание (выговор) и исключение из парламента как крайняя мера в системе парламентской ответственности. Последняя мера ответственности требует дальнейшего осмысления и не рекомендуется для закрепления в нормативных правовых актах и регламентах отечественных представительных учреждений.

- На основании исследования изменений в законодательном регулировании института депутатского (парламентского) мандата,  анализа новых законопроектов, научных концепций, автор диссертации делает вывод о том, что большинство нововведений не являются практически необходимыми. В рамках темы диссертант анализирует постановления Конституционного Суда РФ, касающиеся отдельных элементов депутатского (парламентского) мандата, а также законопроекты в области ограничения депутатского иммунитета и социальных гарантий парламентария, рассмотренные Государственной Думой Федерального Собрания РФ.

-         Автор диссертации обосновывает вывод о том, что для обеспечения эффективной деятельности члена российского представительного органа необходимо подтвердить приверженность отечественного конституционного права принципам европейской парламентской доктрины и практики, при тщательном учете национальных особенностей законодательной (представительной) и правовой системы Российской Федерации и ее субъектов. При этом важно отметить, что мандат депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ является общим; следовательно, хотя депутаты и выбираются по отдельным избирательным округам, каждый из них представляет народ в целом. Выполнение депутатского (парламентского) мандата факультативно и свободно от принуждения. Мандат не подлежит отзыву и не требует одобрения действий депутата при своем осуществлении со стороны его избирателей.

Автор отмечает, что мандат должен открывать большие возможности для дальнейшей профессионализации депутатов, снижать опасность конфронтации в обществе, нейтрализовать региональный лоббизм и устранить коллизии между интересами избирателей отдельных округов.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в ее направленности на решение актуальных проблем оптимизации депутатского (парламентского) мандата и деятельности народного представителя в органах законодательной (представительной) власти в Российской Федерации. Основные теоретические и практические выводы диссертационного исследования доведены до конкретных рекомендаций и предложений по выбору вида мандата и совершенствованию правового регулирования статуса депутата, которые могут быть в дальнейшем учтены законодателем. Оценки, рекомендации и выводы автора будут способствовать повышению эффективности деятельности депутата.

  Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе дальнейшей разработки этой темы и подготовке курса парламентского права в высших учебных заведениях. Кроме того, основные положения и выводы диссертационной работы могут найти практическое применение для формирования перспективной программы развития парламентаризма в России.

Апробация результатов исследования. Диссертация одобрена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Основные теоретические положения, идеи и выводы работы нашли отражение в докладах и выступлениях на семинарах и научных конференциях, в том числе на конференции по проблемам народного представительства, проведенной в 1999 году юридическим факультетом МГУ и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, а также в научных публикациях автора.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы исследования, отмечена степень ее научной разработанности, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрыта методология исследования, дан обзор круга использованных нормативных и научных источников, показана научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы основные положения и выводы, выносимые на защиту, охарактеризованы теоретическое и практическое значение работы и апробация ее результатов.

Глава I – «Депутатский (парламентский) мандат: теоретико-исторический анализ» - посвящена вопросам общей теоретической характеристики депутатского (парламентского) мандата и его исторического развития в России.

Первый параграф посвящен процессу возникновения и развития мандата народного представителя в России. История отечественного парламентаризма разбита на четыре основополагающих этапа: архаичный, монархический, советский и протодемократический. В параграфе анализируются существовавшие до XX века модели представительства, их влияние на статус представителя, рассматривается эволюция его мандата. Особое внимание уделено деятельности четырех дореволюционных Государственных Дум, оказавших важное влияние на развитие теории и практики депутатского (парламентского) мандата начала прошлого века. Проводятся параллели между различным характером и содержанием мандата народного представителя в связи с изменением политической системы государства: монархическая власть сменилась советским строем, а советская власть уступила место демократическим принципам и ценностям. 

Выделены этапы в развитии правовой модели депутатского (парламентского) мандата в период с 1917 по 1992 гг., определены причины, приведшие к кризису формы советской представительной власти, дана краткая характеристика современного этапа парламентаризма в России.

Во втором параграфе проведено теоретическое исследование конституционно-правовой природы депутатского (парламентского) мандата в свете развития парламентаризма в России. Изложено понятие «мандата» с точки зрения европейского конституционного права, исследованы характеристики его видов, подробно рассмотрены структурные элементы, присущие свободному и императивному мандатам. При этом, на основании исторических фактов, резюмируется, что первоисточником императивного мандата стало цивилистическое римское право; он использовался преимущественно в правовых системах тех государств, для которых были  характерны отсутствие каких-либо устоявшихся государственно-правовых форм (силовое перераспределение власти, распад единого государства и т.д.).

Рассматривается такой важный постулат европейской парламентской теории, как «представительство депутатом всей нации», прослеживается и оценивается его взаимосвязь с понятием «полная независимость парламентария от воли и предпочтений его избирателей». Анализируется основополагающая аксиома западноевропейского парламентского права, согласно которой избранные депутаты в любом случае правильно передают волю государства и никто юридически не правомочен предъявлять возражения против их действий или оспаривать их решения.

Автор диссертации исследует влияние на парламентария не только его избирателей, лоббистских структур, но и политических партий, которые, по мнению диссертанта, принуждают парламентария действовать не свободно, а согласно партийным установкам. Это, по сути дела, не только дезавуирует  роль свободного мандата, но и разрушает принцип представительства всего народа, на котором и основывается независимость депутатов.

Приведены положительные и отрицательные черты, присущие обеим разновидностям мандата. На их основании сделан вывод о том, что на сегодняшний день в своем реальном виде ни свободный, ни императивный мандат не являются оптимальным выбором для Российской государственности и правовой системы. Конституция РФ прямо не прописывает вопрос о природе депутатского (парламентского) мандата, но утверждает принцип парламентаризма (по своей сути отрицающий обязательный мандат) и не закрепляет нормы - признаки императивного мандата. Нет упоминаний об элементах императивного мандата и в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В этом плане подробно анализируется решение Конституционного Суда РФ, который в декабре 1996 года фактически подтвердил правомерность института отзыва депутата органа законодательной (представительной) власти и представительного органа местного самоуправления. Диссертант, анализируя статьи 71 и 77 Конституции РФ, не соглашается с решением Конституционного Суда РФ и делает вывод о том, что представительный (законодательный) орган субъекта РФ не вправе принимать законодательные акты, устанавливающие императивный мандат и, в частности, институт отзыва депутата,  поскольку установление принципов организации органов государственной власти относится к ведению Федерации.

В связи с рядом подобных законодательных коллизий, диссертант обосновывает необходимость конституционного закрепления нормы, либо прямо закрепляющей свободный мандат, либо подтверждающей императивный.

Современная правовая модель мандата депутата Государственной Думы рассматривается в соотношении с моделями мандата члена Совета Федерации, депутатов иных уровней представительной власти в России, а также народных представителей в ряде зарубежных государств.

Глава II – «Срочность депутатского (парламентского) мандата как его сущностная характеристика» - рассматривает теоретические и практические вопросы срока действия, возникновения, окончания мандата и отзыва депутата избирателями.

Первый параграф посвящен основаниям предоставления и прекращения депутатского (парламентского) мандата. Определяются абсолютные и относительные условия избираемости, соответствие которым  является условием действительности мандата: принцип правильного предоставления мандата является главным условием его юридической действительности. Анализируются случаи неправомерного волеизъявления, а также правовые требования для исключения возможности противозаконного предоставления мандата.

В контексте анализа оснований прекращения депутатского (парламентского) мандата исследуются формальные и фактические основания, юридические причины для аннулирования результата выборов и отмены действия мандата.  Диссертант выделяет индивидуальный и коллективный основания прекращения депутатского (парламентского) мандата, рассматривает их особенности. Диссертант анализирует также некоторые спорные ситуации, которые могут возникнуть при прекращении депутатский полномочий как в индивидуальном, так и в коллективном порядке.

Особое внимание уделено такому виду коллективного прекращения мандата, как роспуск Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Процедура и основания роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ рассматриваются с учетом позиции Конституционного Суда РФ, который выразил свое мнение по этому вопросу в Постановлении № 28-П. Диссертант делает вывод о том, что так и остались нерешенными проблемы, связанные с выходом из ситуации, когда Конституция РФ предписывает осуществить роспуск Государственной Думы Федерального Собрания РФ, но сделать это на практике не представляется возможным. Автор анализирует ситуацию 1993 года, когда в соответствии с известным Указом Президента РФ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» высший законодательный орган России – Верховный Совет РФ – был вынужден досрочно прекратить свою деятельность. Делается вывод о том, что конституционное регулирование ситуаций, связанных с роспуском Государственной Думы Федерального Собрания РФ, по-прежнему остается несовершенным и имеет много открытых вопросов. По мнению автора диссертации, приемлемым вариантом решения таких вопросов могло бы стать толкование соответствующих положений Конституционным Судом РФ по запросам управомоченных Конституцией РФ субъектов права.

Вопросы возникновения и, особенно, прекращения депутатского (парламентского) мандата детально в законодательстве не прописаны, что вызывает на практике спорные ситуации, в первую очередь, на уровне законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.

Во втором параграфе анализируется институт отзыва депутата, его значение и практическая необходимость. Зарубежная парламентская практика, в целом, не признает институт отзыва, считая его архаичным политическим институтом, присущим законодательству средневековой Европы. Изучив исторические особенности возникновения и практики отзыва, диссертант приходит к выводу, что действительно на уровне ответственности высших должностных лиц отзыв слишком часто становится инструментом политической борьбы враждующих социальных группировок. 

В то же время диссертант отмечает, что в нравственном плане нельзя сказать однозначно о том, хорош институт отзыва или нет: избиратель в случае, когда его депутат не работает в представительном органе или совершает действия, дискредитирующие статус народного представителя, вправе поставить вопрос об отзыве депутата и избрании нового. Но, с другой стороны, при альтернативных выборах с тайным голосованием невозможно установить тех, кто голосовал “ЗА” отзываемого кандидата и, соответственно, имеет моральное право его отозвать. При этом становится вероятна ситуация, когда избиратели, голосовавшие против всех или за других кандидатов, будут отзывать прошедшего в представительный орган кандидата – соперника. А это приведет к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию парламентского мандата, что абсолютно недопустимо.

Диссертант заключает, что институт отзыва депутата имеет право на существование. Но его целесообразность очевидна только на уровне местного самоуправления; причем, определение общих принципов института отзыва депутатов представительного органа местного самоуправления, хотя и должно регулироваться федеральным законодателем, в соответствии со статьями 71 и 77 Конституции РФ, применение или не применение отзыва на практике является делом субъекта РФ. Несмотря на то, что в ряде субъектов РФ уже приняты законы, регламентирующие порядок отзыва депутатов местного самоуправления, диссертант полагает, что необходимо принять общий рамочный закон с едиными для всех субъектов РФ принципами и процедурами отзыва.

При этом автором диссертации сформулированы критерии, необходимые для разработки нормативного правового акта, который регулировал бы принципы, механизм и процедуры отзыва депутата органа представительной власти местного самоуправления. В частности, диссертант предлагает дать четкую однозначную характеристику права отзыва и определить сферу его применения;  конкретно изложить основания отзыва и установить круг субъектов, которые имели бы право возбудить вопрос об отзыве депутата; закрепить правило, согласно которому, одновременно с возбуждением вопроса об отзыве мандата, возможно проведение процедурных действий со стороны противников отзыва, а также определить эти процедурные действия. Наряду с этим, автор диссертации предлагает следующие основания, при которых голосование по отзыву депутата должно считаться несостоявшимся: а) число участников голосования по отзыву в избирательном округе оказалось меньше числа избирателей, проголосовавших на выборах за ныне отзываемого депутата; б) в голосовании приняло участие меньшее число избирателей, чем при проведении выборов отзываемого депутата (в случае, когда законодательными актами субъектов РФ не установлена минимальная численность избирателей для признания выборов состоявшимися).

Использование предложений диссертанта при создании такого нормативного правового акта помогло бы в дальнейшем избежать коллизий в законодательстве субъектов РФ и законодательстве местного самоуправления, а также возможных споров о их несоответствии федеральному законодательству.

На примере Московской области и Республики Алтай, диссертант рассматривает Постановления Конституционного Суда РФ, связанные с институтом отзыва депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ и главы исполнительной власти субъекта РФ. В целом, диссертант делает вывод о том, что на сегодняшний день как федеральное, так и законодательство субъектов РФ достаточно непоследовательно решают вопросы, связанные с возможностью применения права отзыва на практике. В свете этого, именно решения Конституционного Суда РФ приобретают очень важное правовое значение.

Глава III – «Элементы содержания депутатского (парламентского) мандата: современные тенденции в Российской Федерации» - исследует вопросы неответственности, неприкосновенности держателя мандата, а также гарантий, льгот и ограничений, налагаемых мандатом.

Первый параграф посвящен раскрытию понятий неответственности и иммунитета парламентария, их теоретической и практической значимости. Отмечается, что понятие «неответственность» является достаточно условным и выражается в отсутствии юридических механизмов давления на волю народного представителя и каких-либо его обременений, вместе с тем, не означая безответственности депутата.

Диссертант отмечает, что абсолютно безответственный депутат, равно как и депутат, лишенный иммунитета, - это две крайности, каждая из которых таит в себе серьезную опасность для отечественного народного представительства. Одновременно, предложения о лишении или уменьшении неприкосновенности депутата не приемлемы для российской парламентской системы, поскольку допускают недобросовестное использование правовых средств с целью блокирования самостоятельной и независимой деятельности депутатов.

Выход из этой ситуации автор видит в использовании конституционного штрафа, положительное действие которого отмечено в ряде западноевропейских стран. Преимуществом конституционного штрафа является то, что он не требует внесения изменений в Конституции РФ  и не идет по пути ограничения иммунитета депутата, одновременно являясь действенной мерой ответственности депутата, проявившего пренебрежение своими обязанностями.

Вопрос об ответственности парламентария рассматривается с двух сторон: как ответственность перед представительным органом и как ответственность перед своими избирателями.  При этом диссертант обращает особое внимание на правовые нормы, регулирующие парламентскую деятельность депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации, члена парламента в ряде зарубежных государств. Изложив свое видение требований современной парламентской этики, автор диссертации конкретизирует основания привлечения парламентария к дисциплинарной ответственности и обосновывает необходимость ввести в область парламентской этики вопросы финансовых злоупотреблений со стороны народных представителей.

Диссертантом предложена система мер дисциплинарного воздействия на депутата Государственной Думы, использование которых помогло бы повысить ответственность народного представителя за свое поведение в парламенте.

Автор анализирует основные элементы иммунитета держателя мандата, ставшие предметом запроса Президента РФ в Конституционный Суд РФ в 1995 году.

Неприкосновенность парламентария в России рассматривается в сравнении с аналогичными институтами во Франции, Германии и Украине. Особое внимание уделено референдуму 2000 года на Украине, по результатам которого было решено отменить депутатскую неприкосновенность и существенно ограничить полномочия и права парламентария.

Автор диссертации рассматривает законодательную инициативу Президента РФ, направленную на ограничение возможности воздействия законодательного органа на недобросовестного депутата. В частности, законопроектом предлагается отстранить парламент от участия в решении вопроса о лишении неприкосновенности народного представителя и передать это право Верховному Суду РФ.

Диссертант рассматривает ситуацию с лишением неприкосновенности депутата Государственной Думы В.И. Головлева. 1 ноября 2001 года Государственная Дума Федерального Собрания РФ вынесла постановление об ограничении иммунитета депутата - нижняя палата парламента дала согласие на привлечение В.И. Головлева к уголовной ответственности и согласилась с ходатайством Генеральной прокуратуры РФ о проведении следственных действий в отношении депутата и обыска. Автор диссертации анализирует ситуацию и отмечает ряд процедурных нарушений, сопровождавших процесс представления Генеральной прокуратурой РФ ходатайств о снятии иммунитета с В.И. Головлева и процесс вынесения решения Государственной Думой Федерального Собрания РФ.

Диссертант также анализирует коллизии, связанные с лишением неприкосновенности депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ и представительного органа местного самоуправления. Особое внимание уделено ситуации вокруг лишения неприкосновенности депутата законодательного собрания Красноярского края Анатолия Быкова, дело которого явилось предметом обсуждения Верховным Судом РФ 17 августа 2001 года. Своим решением Верховный Суд РФ фактически лишил иммунитета депутатов всех законодательных (представительных) органов субъектов РФ, создав прецедент: теперь правоохранительные органы не нуждаются в согласии законодательного (представительного) органа субъекта РФ на следственные действия в отношении депутата. Этот вопрос можно решить в суде. Диссертант отмечает, что говорить о действительно серьезных изменениях в практике осуществления депутатской неприкосновенности можно будет лишь после того, как станет окончательно ясно, каков механизм исполнения такого решения.

Дана правовая оценка законопроектов, вынесенных на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ в сентябре 2000 года и направленных на существенное уменьшение неприкосновенности депутата и его социальных гарантий. По мнению диссертанта, многие предложения авторов законопроектов являются конъюнктурными и противоречат смыслу конституционного положения о неприкосновенности депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации, раскрытому в ряде постановлений Конституционного Суда РФ, и потому неправомерны.

Автор диссертационного исследования отмечает, что сужение понятия неприкосновенности приведет к разбалансированности в определенных аспектах законодательной (представительной) системы,  поскольку оставшиеся гарантии не смогут обеспечить парламентарию выполнение своих независимых представительских функций.

Во втором параграфе речь идет о вознаграждении, льготах и ограничениях, налагаемых депутатским (парламентским) мандатом. Рассматриваются структурные элементы социальной обеспеченности парламентария, их соотношение с льготами иных государственных служащих.  Отмечается, что вознаграждение народного представителя имеет главной задачей дать ему возможность полностью посвятить себя выполнению своих представительских функций и осуществлять их вполне независимо, что было бы затруднительно при отсутствии материальной обеспеченности.

Прослеживается взаимосвязь между материальной обеспеченностью парламентария и принципом профессионализма депутатской деятельности, провозглашенного Конституцией РФ.

Автором диссертации проанализированы нормы подготовленного фракцией «Союза Правых Сил» (СПС) законопроекта по ограничению социальных и пенсионных льгот парламентариев. Диссертант отмечает, что наряду с весьма спорными предложениями в сфере ограничения социального обеспечения депутатов, в законопроекте содержатся также юридические и технические неточности и недоработки.

Проведено сравнительное исследование социальных льгот и гарантий, обеспеченных депутатским (парламентским) мандатом как в России, так и в ряде зарубежных государств.

Диссертант делает вывод о том, что ограничение социальных гарантий, которые по сравнению с парламентариями зарубежных стран являются далеко не самыми полными, может привести к ситуации, когда исход голосований по принципиальным вопросам будут решать не независимость, совесть и мнение народного представителя, а позиции финансовых структур, лоббирующих принятие решений путем предоставления парламентариям определенных услуг.

Рассматриваются несовместимости, присущие мандату отечественного представителя и депутата за рубежом, а также проблемы, связанные с закреплением принципа несовместимости депутатской деятельности с иными видами оплачиваемой деятельности. Проблема несовместимостей депутатского (парламентского) мандата рассматривается автором диссертации в контексте реализации принципа профессионализма в деятельности парламентариев, закрепленного Конституцией РФ.

В Заключении диссертант подводит итоги исследования, аргументирует теоретические и практические выводы и рекомендации.

 По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие научные работы:

1. Государственный Совет РФ (проблемы становления) // Право и политика. – 2001. -  № 4. – 1,3 п.л.
(в соавторстве).

2. Мандат народного представителя (понятия и виды) // Закон и право. – 2001. - № 3. – 0,9 п.л.

3. Развитие депутатского мандата в России // сб. Проблемы государственного строительства и права. М.: Изд-во РАГС, 2001. – 1,1 п.л.

4. Депутатская неприкосновенность (иммунитет) – 0,9 п.л. Принята к печати в сборнике аспирантских работ.      

Биология
Ветеринария
Геология
Искусствоведение
История
Культурология
Медицина
Педагогика
Политика
Психология
Сельхоз
Социология
Техника
Физ-мат
Филология
Философия
Химия
Экономика
Юриспруденция

Подписаться на новости библиотеки



Пишите нам
X