Библиотека ДИССЕРТАЦИЙ
Главная страница Каталог

Новые диссертации Авторефераты
Книги
Статьи
О сайте
Авторские права
О защите
Для авторов
Бюллетень ВАК
Аспирантам
Новости
Поиск
Конференции
Полезные ссылки
СУПЕРОБУЧЕНИЕ
Комната отдыха

Введите слово для поиска

Абхазава Ирина Геннадьевна.
Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации: пути совершенствования

МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АЬСАДЕМИЯ

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Н.М. Артемов

Москва - 2005

Содержание диссертации
Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации

Введение

Глава I. Государственные внебюджетные фонды как звено финансовой системы государства
§1. Понятие и классификация государственных внебюджетных фондов
§2. Генезис системы социального пенсионного обеспечения в России (история ее развития в дореволюционное и советское время)
§3. Государство и государственные внебюджетные фонды: форма и порядок взаимоотношений

Глава II. Финансово-правовое регулирование деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации
§1. Правовой режим государственного Пенсионного фонда Российской Федерации
§2. Объект и предмет регулирования деятельности Пенсионного Фонда Российской Федерации
§3. Методы и порядок осуществления финансовой деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации

Глава III. Основные направления развития и совершенствования деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации
§1. Контроль за деятельностью Пенсионного фонда РФ, органы контроля и их полномочия
§2. Необходимость совершенствования федерального законодательства в сфере деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации

Заключение
Библиография

Глава I. Государственные внебюджетные фонды как звено финансовой системы государства

§1. Понятие и классификация государственных внебюджетных фондов

Государственные внебюджетные фонды, которые наряду со специализированными фондами, аккумулированными в государственном бюджете (консолидированными целевыми бюджетными фондами), и децентрализованными фондами образуют систему целевых денежных фондов, являются отдельным элементом финансовой системы государства.

Изначально целевые внебюджетные фонды стали создаваться на федеральном, региональном (субъектов РФ) и муниципальном уровнях как в силу законов Российской Федерации и постановлений Правительства РФ, так и в соответствии с законами РФ, Указами Президента РФ, но по решению компетентных органов. По целевому назначению они подразделялись преимущественно на социальные и экономические, хотя на первых этапах создания фондов предполагалось, что они могут иметь также научную, экологическую, политическую направленность.

До 2000 г., года введения в действие БК РФ, в подавляющем большинстве российских регионов возможности внебюджетных фондов использовались весьма активно. За их счет финансировались самые разнообразные расходы, начиная от строительства жилых домов и шефской помощи воинским частям и заканчивая погребением одиноких граждан и частичным содержанием бюджетных учреждений. В большинстве случаев в структуре расходов внебюджетных фондов доля фонда оплаты труда превышала 50%.

Как отмечает М.И. Лидиев, органы власти федерального, регионального и субрегионального уровней могли иметь разное количество внебюджетных фондов: от одного (г. Краснодар, г. .Алексин Тульской области) или нескольких (г. Петрозаводск, Балашихинский район Московской области, Санкт-Петербург, Иркутская область) до 150 (Москва). Размеры внебюджетных фондов также разнились: от 0,2% в сравнении с расходами бюджета (гг. Алексин, Петрозаводск, Краснодар) до 50-60% (Москва).

В 90-е годы в России на федеральном уровне были созданы и действовали, в частности: внебюджетный Российский фонд технологического развития, образованный в соответствии с Указом Президента РФ от 27 апреля 1992 г. № 426; внебюджетный общереспубликанский (РСФСР) фонд стабилизации экономики, Положение о котором было утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 22 марта 1991 г. № 164; внебюджетный фонд научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и освоения наукоемкой продукции в строительстве Госстроя России, созданный в соответствии с Указом Президента РФ от 27 апреля 1992 г. № 426 «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала Российской Федерации» и «Порядком формирования и использования внебюджетных фондов финансирования общеотраслевых и межотраслевых научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ и мероприятий по освоению новых видов продукции», утвержденным Министерством науки, высшей школы и технической политики РФ, Министерством экономики и финансов РФ и Государственной налоговой службой РФ (№ 1/8 от 29 января 1992 г.); внебюджетный фонд развития таможенной системы Российской Федерации, Фонд стабилизации и развития РАО «Газпром» и др.

В 1994 г. в стране в общей сложности насчитывалось порядка 30 внебюджетных фондов. Наибольшее распространение получили территориальные фонды социальной поддержки населения и фонды развития жилищного строительства.

К настоящему времени многие внебюджетные фонды экономического и иного характера уже прекратили свое существование. Так, в частности, с 1 января 2000 г. в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» упразднен Фонд развития таможенной системы РФ.

С институциональной точки зрения государственные внебюджетные фонды являются, как уже было сказано выше, разновидностью целевых государственных фондов денежных средств и представляют собой совокупность самостоятельных финансово-кредитных учреждений, учредителями и собственниками которых являются органы государственной власти РФ. Если рассматривать внебюджетные фонды как финансовую категорию, то они представляют собой совокупность денежных распределительных и перераспределительных отношений, в результате которых на основе обязательных страховых и налоговых взносов и других доходов формируются государственные фонды финансовых ресурсов, предназначенные для осуществления важнейших государственных расходов, не включенных в бюджет.

На практике создание внебюджетных фондов возможно двумя способами:

1) выделением из бюджета определенных расходов, имеющих особое значение и целевой характер (с закреплением определенной доходной базы);

2) формированием внебюджетного фонда для вновь появившихся расходов с собственными источниками доходов.

В настоящее время важнейшее место в системе правового регулирования деятельности государственных внебюджетных фондов занимает Бюджетный кодекс РФ, в котором, в частности, дается легальное определение понятия «государственный внебюджетный фонд». Однако сразу же следует обратить внимание, что БК РФ содержит фактически две, не совпадающие по содержанию, формулировки понятия «государственный внебюджетный фонд».

В соответствии со ст. 6 БК РФ государственный внебюджетный фонд представляет собой форму образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Статья 13 БК РФ дополняет данную формулировку фразой «...и предназначенную для реализации, конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь».

Было бы целесообразно отметить, что по трактовке целей создания внебюджетных фондов, содержащейся в ст. 143 БК РФ, они предназначены для «реализации конституционных прав граждан на: социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении; социальное обеспечение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи».

Следовательно, действующие в настоящее время нормы Бюджетного кодекса РФ не предусматривают создания государственных внебюджетных фондов экономического или любого иного характера. Бюджетный кодекс инициирует существование только социальных внебюджетных фондов и даже более определенно — фондов обязательного социального страхования. Однако, несмотря на это, в Российской Федерации до сих пор действует довольно значительное число ведомственных экономических и научно-исследовательских внебюджетных фондов.

Так, например, на основании Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» в Российской Федерации был создан внебюджетный фонд развития исполнительного производства. Правовой статус названного Фонда определяется Положением о внебюджетном фонде развития исполнительного производства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. № 659. Однако, если не принимать во внимание сферу деятельности названного фонда, его принципиальное отличие от внебюджетных фондов денежных средств, упомянутых в БК РФ, состоит в том, что он не является самостоятельным финансово-кредитным учреждением и не имеет прав юридического лица, а действует в рамках Министерства юстиции РФ.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что Бюджетный кодекс РФ фактически регулирует правовое положение не всех внебюджетных фондов, а только внебюджетных фондов обязательного социального страхования, общие принципы организации и деятельности .которых (порядок образования, организация управления, составление, утверждение и исполнение бюджетов фондов и т.д.) в целом совпадают. Однако, утверждать на этом основании, что все прочие внебюджетные фонды созданы с нарушением норм действующего бюджетного законодательства, тоже нельзя, т.к. прямого запрета на создание внебюджетных фондов закон не содержит.

В литературе относительно возможности создания внебюджетных фондов, не предусмотренных в БК РФ, встречаются и другие точки зрения. Так, в частности, М. И. Яндиев считает, что органы власти не вправе создавать внебюджетные фонды, кроме тех, что прямо упомянуты в БК РФ.

Следовательно, первый вывод, который можно сделать на основе вышеназванных норм российского бюджетного законодательства состоит в том, что всю совокупность государственных внебюджетных фондов можно разделить на две группы: государственные внебюджетные фонды социального назначения и все прочие внебюджетные фонды (экономические, научные, политические и т.п.). Подобное деление и составит первый этап классификации целевых внебюджетных фондов.

Кроме того, стоит отметить, что в современной литературе по финансовому праву под общим наименованием «государственные целевые внебюджетные фонды» зачастую фигурируют исключительно социальные фонды, перечисленные в БК РФ. Что же касается всех прочих внебюджетных фондов, то относительно их принадлежности к категории «государственные внебюджетные фонды» среди правоведов нет единого мнения. В одних случаях внебюджетные фонды иного назначения — в частности, фонд развития исполнительного производства, — отнесены к общему понятию внебюджетных фондов, а в других случаях они фигурируют под общим наименованием «целевые фонды Правительства РФ» либо «государственные отраслевые (ведомственные) денежные фонды».

В данном случае следует упомянуть еще и тот факт, что в тексте Налогового кодекса РФ встречается три обозначения государственного внебюджетного фонда: «внебюджетный фонд», «государственный внебюджетный фонд» и «государственный социальный внебюджетный фонд». При этом в легальном определении внебюджетного фонда, приведенном в п. 2 ст. 11 первой части Налогового кодекса РФ, для целей самого Кодекса фактически ставится знак равенства между понятиями «внебюджетный фонд» и «государственный внебюджетный фонд». Следовательно, с точки зрения составителей Налогового кодекса РФ, внебюджетные фонды могут быть образованы только органами власти федерального уровня в соответствии с федеральным законодательством.

Неоднозначная юридическая трактовка содержания категории «государственный внебюджетный фонд» вносит большую путаницу как в понятийный аппарат бюджетного и финансового права, так и в правовое регулирование отношений, связанных с деятельностью внебюджетных фондов. В частности, отсутствие четких критериев отнесения тех или иных фондов денежных средств к категории «государственных внебюджетных фондов», с одной стороны, не позволяет создать единую правовую базу регулирования деятельности таких фондов, а с другой стороны — порождает опасность (на фоне перманентного осуществления планов по консолидации внебюджетных фондов в федеральный бюджет) огульного очернения всей совокупности внебюджетных фондов как источника коррупции и неконтролируемого использования государственных финансов.

Отдельные аспекты подобной терминологической «путаницы» еще будут рассмотрены далее по тексту исследования. Пока же отметим, что все сказанное обусловливает необходимость выработки в рамках финансового права единой правовой категории «государственные внебюджетные фонды» и определения четкого соотношения. данной категории с дефиницией «государственные внебюджетные социальные фонды». Очевидно, например, что первое понятие по своему юридическому и экономическому содержанию шире второго, что внебюджетные социальные фонды — это лишь одна из разновидностей государственных внебюджетных фондов денежных средств.

В связи с этим, на наш взгляд, необходимо:

1) внести изменения в ст. 6 БК РФ в части определения категории «государственный внебюджетный фонд». В частности, в ст. 6 БК РФ слова «форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации» необходимо дополнить фразой «действующих в качестве самостоятельных финансово-кредитных учреждений и предназначенных для финансирования важнейших государственных расходов, не включенных в государственный бюджет»;

2) ввести в Бюджетный кодекс РФ (ст. 13) понятие «категории внебюджетных фондов», установленные в зависимости от сферы деятельности и целевого предназначения финансов фонда; в частности, ст. 13 БК необходимо дополнить пунктом 2 следующего содержания: «В зависимости от сферы деятельности и целевого назначения расходования денежных средств могут быть образованы: государственные социальные внебюджетные фонды, государственные экономические внебюджетные фонды, государственные научно-исследовательские внебюджетные фонды.»

3) Статью 143 БК РФ назвать «Общие принципы и правовой статус государственных социальных внебюджетных фондов»

4) В статье 144 БК РФ слова «Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации» заменить словами «Государственными социальными внебюджетными фондами Российской Федерации».

Тем не менее в дальнейшем, характеризуя понятие «государственный целевой внебюджетный фонд», мы вынуждены говорить прежде всего о государственных внебюджетных социальных фондах.

В новейшей истории России государственные социальные внебюджетные фонды стали инструментом реализации осуществляемого в стране постепенного перехода от системы социального обеспечения советского времени к социальному страхованию. Как специфический общественный институт и финансовая категория государственные внебюджетные фонды появились в результате проведенной в начале 90-х годов XX века структурной реформы государственных финансов, обусловленной, с одной стороны, объективным ростом социальных расходов, а с другой — значительным дефицитом государственного бюджета, на тот момент уже не справлявшимся с обеспечением системы государственной социальной защиты.

Целевые внебюджетные фонды социального назначения в России стали создаваться в соответствии с принятым 10 октября 1991 г. Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и рядом других федеральных законов. Цель их создания состояла в снижении бюджетного дефицита и в обеспечении повышения эффективности государственных финансов, в укреплении системы социальной защиты граждан. На государственные внебюджетные фонды была возложена задача финансового обеспечения гарантированных Конституцией прав граждан на социальную защиту в условиях жесточайшего экономического кризиса.

В литературе, правда, встречается и иная точка зрения, согласно которой, самостоятельно добывать и самостоятельно тратить средства при помощи внебюджетных фондов министерствам в свое время было разрешено лишь потому, что государство вынуждено было признаться в собственном безденежье.

Правовому регулированию общественных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием средств государственных внебюджетных социальных фондов, посвящена глава 17 БК РФ.

Однако прежде чем приступить к характеристике названных общественных отношений, отметим, что помимо норм прямого регулирования Бюджетный кодекс РФ содержит и отсылочные нормы. В частности, согласно ст. 13 БК РФ, расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном БК РФ. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 143 БК РФ федеральным законом должны определяться и правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов.

Следовательно, Бюджетный кодекс РФ предусматривает издание специального федерального законодательного акта, регулирующего основы деятельности государственных внебюджетных фондов. Однако, до настоящего времени такой закон не принят. Между тем, учитывая все сказанное ранее о юридической неопределенности трактовки категории «государственного внебюджетного фонда», именно такой закон мог бы устранить существующие противоречия и установить единую правовую основу деятельности государственных внебюджетных фондов. Можно также согласиться с мнением М.И. Кучмы, которая считает, что создание единой правовой платформы для всех внебюджетных фондов государственного социального страхования могло бы начаться с унификации правил регистрации страхователей, упрощения и унификации системы взимания страховых платежей, персонифицированного учета страховых взносов, мер юридической ответственности за нарушение законодательства о социальном страховании и порядка их применения, системы управления фондами.

Кроме того, стоит обратить внимание, что перечисленные в ст. 143 БК РФ цели создания внебюджетных фондов не содержат таких понятий, как «пенсионное обеспечение по старости» или «социальное страхование», которые присутствуют в ст. 13 БК РФ. Данный факт вновь заставляет нас затронуть проблему весьма вольного обращения законодателей с отдельными правовыми категориями — в частности, с такими, как «социальное обеспечение», «государственное социальное обеспечение», «пенсионное обеспечение», «пенсионное страхование». Между тем, как справедливо отмечает М.И.Кучма, в юридической лексике подобные вольности могут стать причиной смысловой неточности и в конечном итоге привести к ошибкам как в законодательной, так и — как следствие — в правоприменительной деятельности.

Для единства понятийного аппарата, применяемого в законодательстве по социальным и финансовым вопросам, необходимо: во-первых, не отходить от устоявшихся в правовой литературе понятий «социальное обеспечение», «государственное социальное страхование» ; во-вторых, при разработке новых нормативно-правовых актов помнить, что государственное социальное страхование, пенсионное страхование — в том числе, является составной частью социального обеспечения; в-третьих, разработать правовую дефиницию «социальная защита»; и наконец, установить четкое соотношение названных понятий между собой.

Так, в частности, понятие «пенсионное обеспечение» в трактовке современных исследователей охватывает собой как назначение, так и выплату всех существующих видов пенсий. Однако, разделение этого понятие на два (пенсионное страхование и пенсионное обеспечение) по источнику выплат пенсий (из страховых платежей из бюджетных средств) превращает однозначное словосочетание в многозначное, что повлечет за собой путаницу в словоупотреблении. В частности, можно предположить, что на уровне разговорной речи понятие «пенсионное обеспечение» сохранит свое первоначальное значение, которое, однако, не будет совпадать с его официальным юридическим содержанием, тем более — в связи с введением в России трехуровневой пенсионной системы.

Нормативно-правовые акты, действующие сегодня в сфере пенсионного обеспечения, позволяют выделить в рамках этой системы следующие составляющие: обязательное пенсионное страхование, государственное пенсионное обеспечение, дополнительное пенсионное страхование, накопительное пенсионное страхование.

Вернемся к проблеме классификации государственных внебюджетных фондов.

На сегодняшний день состав государственных внебюджетных фондов строго ограничен статьей 144 БК РФ, в соответствии с которой в России создаются:
• Пенсионный фонд Российской Федерации;
• Фонд социального страхования Российской Федерации;
• Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;
• Государственный фонд занятости населения Российской Федерации.

В связи с тем, что все названные в БК РФ внебюджетные фонды имеют прямое отношение к системе обязательного социального страхования, напомним, что в соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ обязательное социальное страхование — это часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с законодательством страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.

Обязательное социальное страхование обеспечивает защиту граждан от следующих видов рисков:
• рисков, связанных с необходимостью получения медицинской помощи;
• временной нетрудоспособности;
• трудового увечья и профессионального заболевания;
• рождения ребенка;
• инвалидности;
• наступления старости;
• потери кормильца;
• признания безработным.

К страхованию обязательное социальное страхование может быть отнесено весьма условно, так как общие принципы страхования в этой сфере правоотношений зачастую нарушаются. Общее правовое регулирование этой отрасли страхования осуществляется на основании упомянутого выше Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».

В России система обязательного социального страхования включает в настоящее время три относительно самостоятельные сферы:
• обязательное пенсионное страхование;
• обязательное социальное страхование;
• обязательное медицинское страхование.

Основные функции в этих сферах осуществляют соответственно три государственных внебюджетных социальных фонда РФ: Пенсионный фонд РФ; Фонд социального страхования РФ; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Что же касается Государственного фонда занятости населения РФ, то с 1 января 2001 г. он прекратил свое самостоятельное существование, т.к. был консолидирован в государственный бюджет.

Поскольку о Пенсионном фонде РФ, созданном в 1991 г. в соответствии со ст. 8 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации», более подробно речь пойдет во второй главе исследования, в данном случае дадим краткую характеристику прочим, предусмотренным БК РФ, целевым государственным внебюджетным фондам.

Государственный фонд занятости населения РФ был образован в соответствии с Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» и предназначен для финансирования мероприятий, связанных с разработкой и реализацией государственной политики занятости населения. Правовой режим фонда определялся Положением о Государственном фонде занятости населения РФ, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 8 июня 1993 г.

Средства фонда занятости в период его существования как внебюджетного фонда являлись федеральной государственной собственностью и находились в оперативном управлении и распоряжении Госкомитета РФ по занятости населения и подведомственных ему территориальных органов. Эти средства не входили в состав бюджетов.

Фонд занятости представлял собой совокупность федеральной части фонда занятости, а также фондов занятости, формируемых в субъектах Федерации, городах и района (кроме районов в городах).

Основными источниками его образования в соответствии со ст. 22 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» являлись: обязательные страховые взносы работодателей; обязательные страховые взносы с заработка работающих; бюджетные ассигнования; добровольные взносы и другие поступления. В Положении о Государственном фонде занятости населения РФ эти источники конкретизировались применительно к различным частям этого фонда.

Средства фонда занятости направлялись на мероприятия по профориентации, профподготовку и переподготовку безработных граждан; на организацию общественных работ, на выплату пособий по безработице, оказание материальной помощи безработным, возмещение затрат Пенсионному фонду РФ в связи с назначением досрочных пенсий безработным, на мероприятия по созданию дополнительных рабочих мест и т.п.

Бюджет фонда занятости населения РФ и отчет о его исполнении ежегодно рассматривались Государственной Думой РФ.

Федеральный фонд (а также территориальные фонды) обязательного медицинского страхования были созданы во исполнение Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г. Правовой режим этих фондов определен Уставом Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г., а также Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования на 1993 год» от 24 февраля 1993 г.

Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования созданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования. Финансовые средства фондов находятся в государственной собственности РФ, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат. Основными источниками образования Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования являются: страховые взносы хозяйствующих субъектов на обязательное медицинское страхование, бюджетные ассигнования, доходы от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса, добровольные взносы и иные поступления. При этом Устав о федеральном фонде и Положение о территориальных фондах обязательного медицинского страхования приводят конкретный перечень источников для каждого вида фондов.

Основными направлениями расходования средств из фонда обязательного медицинского страхования являются: финансирование обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, предоставление кредитов страховщикам, организация подготовки специалистов и системы обязательного медицинского страхования, другие мероприятия.

Бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования и отчего его исполнении ежегодно рассматриваются и принимаются Государственной Думой РФ.

Запрос на диссертацию присылайте на адрес kulseg@mail.ru

Биология
Ветеринария
Геология
Искусствоведение
История
Культурология
Медицина
Педагогика
Политика
Психология
Сельхоз
Социология
Техника
Физ-мат
Филология
Философия
Химия
Экономика
Юриспруденция

Подписаться на новости библиотеки


Пишите нам

 

 

 

 

X